香港存款保险制度镜鉴

人民银行上周日晚发表计划草案,就建立存款保险制度踏出第一步。根据方案框架,存款保障上限为50万元(人民币,下同)。换句话说,存保制度一经确立,若有银行破产,储蓄户存放于出事银行的资金,50万元或以下可获存款保险机构足额赔付。
以50万元上限为计算基础,内地存保制度覆盖率相当于人均GDP12倍,远高于其他国家/地区2至5倍的覆盖水平。风风雨雨讨论经年中国内地相信是亚洲区内唯一尚未设立存款保险制度的主要经济体,一个重要原因是内地金融体系由国营银行主导,当真有银行资不抵债濒临破产,国家岂会袖手旁观不予救助?既有政府的“隐性”(implicit)保障,银行存款“万无一失”,是否设立存保制度,对储蓄户来说何异之有?内地从“隐性”保障过渡至明文确定赔付上限的“显性”(explicit)保障,这亦等于说,从存保制度生效那一天起,国家将容许因经营不善或其他原因无法运作下去的银行倒闭,为内地金融改革立下新的里程碑。不过,世事从来不是非一即二那么简单。香港存款保险制度经历过的风风雨雨,也许能为内地提供一些宝贵经验。
本港存保制2000年开始在业内讨论,2002年公开咨询,惟谈足四年,才在2006年落实推行。银行迟迟无法就建立存保制取得共识,关键不在应不应为存户提供保障,亦非保费高低,而是自觉风险管理卓越、破产几率近乎零的大型银行,不甘变相以股东和客户的资金,补贴在其眼中风险管理次一级、存款基础薄弱的竞争对手。零售批发不一样经过长达数年的争议,香港存款保险制度终于在2006年投入运作,存户最高保障为10万港元。
两年后,金融海啸爆发(大银行风险管理是否胜中小型银行一筹,留待读者判断),原先对追随其他国家/地区提供百分百存款保障大有保留的香港,一则目睹英国和欧陆银行的存款大举流向率先提供“全保”的爱尔兰;二则担心资金从香港流向新加坡等区内劲敌,结果在2008年10月宣布以外汇基金作后盾,为全港市民存款足额“包底”,直至2010年期满,始由上限50万港元的新存款保险计划取代。在港府决定引入百分百存款保障后,前金管局总裁任志刚以至前汇丰亚太区行政总裁霍嘉治,均曾公开批评政府的行动。然而,在老毕看来,问题关键并非“道德风险”(削弱银行审慎管理风险的诱因、存户对银行稳健性戒心消失),而是从英美经验观之,存保制度的确立,并不能阻止银行挤提一类系统性危机发生;一个原为容许银行破产并确立事后处置机制而设的方案,到头来仍解决不了金融机构“大而不倒”(toobigtofail)的根本问题。参考人民银行的计划草案,个人、企业和公共机构50万元人民币或以下的存款账户,99.6%获足额保障。然而,计划覆盖的户口占内地存款总额仅四至五成,而银行同业存款更加不在保障之列。
从英美经验可见,金融危机前,存款保险只适用于零售存户(老百姓);批发存户(银行同业、对冲基金、货币市场基金,诸如此类)得不到存保计划覆盖。以早雷曼一年出事的英国北岩(NorthernRock)为例,该行触发英国百年来首次挤提前,经营模式一直立足于借短贷长,从批发(同业)市场拆入短钱后,再以按揭贷款形式借出。北岩零售存款基础向来薄弱,主要以1至7天批发资金替长达30年的按揭贷款融资。该行“死因”虽是无法在批发市场获得新资金,一夜间陷入流动性危机,但若非零售存户(获存保制度覆盖)听闻北岩不稳,一窝蜂涌往全国分行提款,批发存户(不获存保制度覆盖)亦不会对该行关闭水闸以求自保。由此可见,在恐慌出现时,再健全的存款保险制度,也不足以令银行更安全,遑论阻止危机扩散,只有政府出面“包底”,方能平息公众以至同业恐慌。正确解读良苦用心作为金融改革重要一环,内地建立“显性”存款保险制度,无疑乃正确的一步。然而,惯于视“隐性”保障为理所当然的内地存户(不少人认为高息理财产品亦有政府“包底”),能否正确解读当局的良苦用心,仍待时间证明。