存款保险暂不设独立公司由央行下属机构管理

存款保险制度的建立要与相关制度的改革同步推进,单独依靠建立存款保险制度而不推进配套改革,就不能发挥预期的作用,甚至产生新的问题。存款保险制度终于迎来了落地的时刻。3月31日,国务院公布《存款保险条例》(下称《条例》),将于2015年5月1日正式施行。此前,人民银行[微博]曾于2014年发布过《存款保险条例(征求意见稿)》。
《条例》与其相比,无过多改动,仅对个别条款和字眼进行了明晰。“从2014年上半年开始,我们就已经为存保的施行作准备工作,包括本地区金融机构的风险评估、压力测试等等。”中国人民银行[微博]地方分行的一位负责人对《财经国家周刊》记者透露。中国的存款保险制度从提出至今,已经历22年。一位参与存款保险制度制定的人士表示,此前央行[微博]曾经研究过多个国家的存款保险制度,设计了近乎“完美”的方案,但是由于跟中国的金融现实不符合,最终选择了简单起步,后续完善。
如何解决央行与银监会在监管权限上的重叠？如何准确施行差别费率,杜绝权力寻租？如何填补配套制度体系和监管措施的空白？这都需要后续不断推进改革和完善。起步国务院总理李克强在2015年政府工作报告中提出要“推出存款保险制度”,这被认为今年金融改革明确推进的要点。所谓存款保险制度,是指银行等存款类金融机构按照一定比例标准向特定机构缴纳一定保险金,当发生危机时,由存款保险机构通过资金援助等方式来保障其清偿能力的一项制度。业内普遍认为,存款保险制度的建立对于打破刚性兑付、建立金融机构的市场退出机制、促进商业银行形成一定的市场约束有积极意义。我国从1993年正式提出存保概念,就方案制定几易其稿。终于在2014年11月30日,央行、国务院法制办就《存款保险条例(草案)》公开向社会征求意见。
“草案征求意见时,决策层就认为推出存保的时机已经成熟。”前述权威人士表示。存款保险由谁来负责管理一直是一个亟待明确的焦点。《条例》提出,存款保险基金管理机构将由国务院决定,其主要职能包括制定和调整存款保险费率标准,报国务院批准；确定各投保机构的适用费率；管理和运用存款保险基金等等。《财经国家周刊》记者了解到,存款保险暂时不设立独立的公司,而是由央行下属的金融稳定局管理,“两块牌子,一套人马”。待时机成熟,再考虑设立独立的存款保险公司。“即便是独立的公司,也应该像外管局一样,是央行下属部门。因为存款保险是金融机构出现流动性风险时候的第一道防线。”前述地方央行负责人表示,存款保险作为风险防范工具,可以跟央行其他的宏观调控、审慎调控的工具结合起来,其使用无论是从效率还是效果上都会好得多。
“如果完全独立,其功能有可能会被抑制,或者说有可能被弱化。”存款保险的保费跟存款准备金有着根本差别。存款准备金是商业银行交到央行的资产,但是还体现在银行的资产负债表中。而存款保险的保费却是实实在在的支出。由于保费缴纳关系到经营成本,费率究竟该如何设定是相关金融机构比较关心的问题。《条例》中规定,存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整。
央行副行长潘功胜在“两会”期间曾对《财经国家周刊》记者透露,“在开局起步时候实行单一费率,所有存款机构费率相同,但是会很快过渡到差别费率,根据存款保险的风险水平,对不同存款机构执行不同的费率水平。”“根据测算,初始的实缴费率大体在0.015%？0.02%之间。”前述权威人士透露。央行数据显示,中国银行业2014年三季度的存款余额为112.7万亿元,据此规模匡算,存款保险基金起步规模每年约在170亿？220亿元之间。针对差别费率如何落地的问题,记者了解到,2014年上半年,时任央行副行长的刘士余曾带领多位司局级官员到台湾考察存款保险制度。此后,央行就借鉴台湾差别费率的具体做法,来进一步制定操作细节。具体来说,央行拟将银行机构的差别费率,以资本充足率和风险评级两个考核因素来评定,多层次、多级别考核。首先,依据资本充足率高低分出三个级别,资本充足率越低则缴纳保费越高；然后,依据风险评估结果将分为四级,最终在从两种维度给出综合评级。
后续中国人民银行[微博]研究局局长陆磊曾表示,存款保险制度的建设必须坚持对问题银行动态监测和重组原则。就像保险公司与被保险人的关系一样,存款保险一旦确立,即成为存款类金融机构的利益相关体。存款类金融机构的任何负面信息、行为和经营绩效,都有可能演化为保险赔付。因此,存款保险具有对存款类金融机构实施定期“体检”、收购与承接、在线修复等市场化专业化处置工具功能,通过规范手段促成运营良好的银行收购问题银行资产、承接其存款,确保经营不关门、关键服务不中断,有利于有效降低处置成本,缩短处置时间。但是央行这种着眼于出险银行的早期纠正和事前救助,势必会触及银监会监管权限,动了别人的“奶酪”。这也曾是存保制度难产的关键。“其实施行起来,二者的监管着眼点还是有很大差别的。”相关部门负责人解释称,银监会可能注重银行具体的产品风险,业务的结构性风险；而央行则看重宏观趋势,整体风险。他还进一步表示,虽然央行很少现场监管检查,但是通过现有的支付结算系统、征信系统、金融稳定系统等,可以对银行的整体经营状况有个全面的了解,对风险状况达到总体的评估。根据《条例》,我国存保采取的保险方式为限额全保,即存款额50万元以下的账户全额保险,包括企业账户和个人账户。央行数据显示,这可以为99.6%的居民和企业存款人提供了100%的存款保护,相当于2014年人均GDP的9倍。但是,前述央行司局级官员称,央行目前忧虑小银行存款“搬家”的现象。小银行常是借助人脉关系拉大户存款,50万元以上的储户占了总存款的80%,即存款中80%的储户都是高额存款。一旦存保落地,这类大额存款客户势必会选择更为安全可靠的大银行,“存款搬家”加上金融脱媒、互联网金融冲击和产品同质化,最终“死在沙滩上”的还是根基不牢、风控不力的小银行。换言之,如果大批城商行、农商行和村镇银行面临倒闭,那么整个金融系统会受到严重影响。“这与实施存款保险的初衷是相悖离的。”配套金融机构通过缴纳存款保险,对自身经营行为所构成的风险和损失负责,改变了全民买单的不公平性。对于打破刚性兑付、建立金融机构的市场退出机制、促进商业银行形成一定的市场约束有积极意义。“存款保险制度对单体金融机构风险处置有一定作用,但是对整体系统风险的防范还需要其他配套措施。”上海银监局局长廖岷对《财经国家周刊》记者表示,譬如推出金融机构破产条例,对于风险机构的处置提供法律依据。他强调称,这一套制度的建立,包括大型银行的生前遗嘱等,对于中国金融改革的深化、市场体系的完善非常重要。存款保险落地也亟须细则指导。“央行如何对银行安全性、流动性和自我风险覆盖能力的定量评估,如何根据银行风险和兑付能力的演变实施动态调整费率,都还需要摸索。这也是存保施行后给我们带来的最大压力。”前述央行地方分行负责人表示。他也坦陈,因为存保配套制度体系和监管措施的空白,如何保证银行风险评估的客观性和可行性是个难题。“如何评定风险或许未来还将出台相关细则予以弥补。”另外,记者还了解到,台湾的存款保险保费有封顶,是银行业存款的2%,如果存款保险金高于封顶,则商业银行可以暂时不交存款保险保费。“央行已经考虑在后续制度中完善这一细节。但是我们的存款保险基金还需要积攒很长一段时间才能达到目标额度。”前述央行地方分行负责人说。此外,一位接近央行的人士也表示,存款保险制度的建立要与相关制度的改革同步推进,单独依靠存款保险制度的建立而不推进配套改革并不一定能够发挥预期的作用,甚至可能产生新的问题。譬如,建立存款保险制度后,还需要法律法规相应明确存款保险理赔与中央银行再贷款的范围,并明确再贷款不能纳入存款保险理赔的范围,以防止政府和中央银行向存款保险机构转移风险。存款保险的施行,还涉及配套的法律制度修改。按照国际惯例,纳入存款保险理赔范围的存款人在存款机构破产清算时应该是平等的,但现行的《商业银行法》规定,商业银行破产、终止清算时应当优先支付个人储蓄存款的已支付保费和利息。