新农保试点大提速：制度性缺陷待补

“人家都是儿子给老子养老,我家倒好,老子给儿子养老了！国家的政策本来是件好事,到我这里咋就这么别扭呢！”68岁的赵开云心里有些窝火。
赵开云所在的村位于江苏北部。由于被列为第二批新型农村社会养老保险(下称“新农保”)试点,从2010年4月开始,他每个月可以领到60元基础养老金。
刚听到这个消息,赵开云很高兴。但很快,他就乐不起来了。经办新农保的人告诉他,根据国家的政策,他的三个儿子都必须参保,他才能享受到基础养老金。
他忐忑地跑去询问三个儿子,回答是一样的,不愿参保。眼看拿不到养老金,曾经在村里做过会计的赵开云算了一笔账：
按照最低每人100元的标准,如果他每年自己花300元给儿子们买养老保险,就可以得到每个月60元、每年720元的养老金。扣除自己花的300元,每年还能净得420元。
赵开云于是狠狠心,掏出300元钱给儿子们买了养老保险。想到儿子的不孝、儿媳妇的冷脸,赵开云心里很不痛快。但为了这420元,他决定忍了。
老伴去世之后,赵开云一人独居。由于体力不济,他将自己的田地给了儿子耕种。平日生活所需零用和买药的钱(他患有高血压)都靠自己以前微薄的积蓄。急需钱用时,偶尔他会卖掉一两棵自己多年前在房屋前后栽种的槐树救急。
每年420元,对于这个已经失去劳动能力的老农民来说,算是一笔值得承受些委屈的钱。
捆绑式VS自愿
赵开云所经历的算是个案,但记者在调查中发现,此类现象在新农保试点过程中却并不少见。赵开云同村的一名村民,为不愿参保的两个儿子买了新农保。这名村民由于夫妻俩都健在,所以投入产出比比赵开云要高得多——他们每年花200元给儿子们买保险,夫妻俩可以享受到共计1440元的养老金。
让赵开云们心里颇不是滋味儿的养老金领取政策来源于政府关于新农保的一个规定。根据2009年9月1日国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一条款被学者们称作捆绑式条款。
给赵开云带来愁烦的就是这项规定的后半句,符合参保条件的子女应当参保缴费。值得注意的是,国务院规定中并没明确,如果其子女拒不参加新农保,这些60岁以上的老人能否享受基础养老金。
但根据本报记者在多个省份的采访询问,大部分地方将其解读为：如果你的子女不参保,那么你就不能享受到基础养老金。于是出现了类似赵开云这样,父母为了享受基础养老金而为子女购买养老保险的情况。
据一位参与新农保相关政策制定的学者透露,关于这条捆绑式参保的条款,曾经引起争议。多位学者认为,这样的捆绑有违新农保“自愿参加”的原则,应该在公布规定时删除相关表述。
但最终出台的政府规定仍然保留了这些内容。人力资源和社会保障部农保司副司长刘从龙在接受本报记者采访时对捆绑式条款做了解释。
刘从龙介绍说,设立这个条款的初衷就是为了扩大覆盖面,因为毕竟这是一项养老保险制度,不是社会救济,也不是社会福利,权利和义务是对等的。但是考虑到60岁以上的老人,他没有这个经济能力去缴费,所以就免除他的缴费义务,但是为了避免让农民误解,认为新农保是个不用缴费就可以享受的政策,所以设立了这样一个条款。
“我们也希望农民能够对社会保险有个正确的理解,要享受权利必须承担义务。”刘从龙表示。
至于像赵开云遇到的情况,刘从龙认为这是比较极端的个例。
“作为子女,不对父母尽赡养义务就是违法了,何况他参保不是为了他父母,而是对他自己有好处,将来有保障。所以,我们的这个规定是符合法律精神的,也是符合情理的。”刘从龙说。
中国人民大学公共管理学院教授李珍并不赞成捆绑式条款。她认为,新农保本身是个自愿参与的制度,将第二代的参保与第一代的收入捆绑在一起,在理论上使得子女的参保变为强制性的,在实践上使得新农保受欢迎的程度下降。
中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任郑功成也不认可该捆绑式条款。他认为,捆绑式的参保方式片面追求参保率,是一种极为短视的政策,侵害了农村老人的福利权利。
为此,郑功成建议,应该立刻停止“捆绑式”的参保扩面方式,维护农村老年人的养老权益。
新农保大提速
“瞧,这是我的工资卡。”64岁的王长民从箱子里翻出一张银行卡,有点得意地笑着说。
能领到一个月60元的养老金,这个一辈子没离开土地的老农民挺高兴。他心里也有小小的不平衡,从小一起长大的几个伙伴里,隔壁老李曾是工人,现在一个月退休金1300多元,村西头的老王曾是教师,现在一个月退休金3000多元,村里人每每提起都会咂舌。但王长民不愿意想太多。
“能给些钱就知足了,咱毕竟是个农民啊。”王长民说。
正在全国范围内逐步铺开的新农保把越来越多的农民纳入到政府织就的保障之网。据刘从龙介绍,自2009年和2010年头两批试点之后,今年7月份,新农保第三批试点正式启动,使得全国试点覆盖面达到了60%。
第一次将数亿农民纳入社保体系的新农保被认为是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。
作为由政府主导建立的社会养老保险制度,新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。不同于老农保主要建立农民个人账户的模式,新农保借鉴了目前城镇职工养老保险统账结合的模式,采取社会统筹与个人账户相结合的模式,筹资方式则是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。
根据规定,年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新农保。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可根据实际情况提高标准。王长民每月领取的60元中,有5元来自地方政府。
按照国务院最初规划,新农保自2009年开始试点,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
新农保的实行得到试点地区农民的欢迎。决策者很快发现,此前制定的日程表显然过于保守。今年两会期间,农工党、民盟、民建等多个民主党派在提案中建议,应加快新农保推行步伐,让广大农民尽快享受到社保福利。
今年6月20日,国务院总理温家宝郑重表示,将在本届政府任期内,也就是2012年基本实现城镇居民社会养老保险制度和新型农村养老保险制度的全覆盖。
从2020年提前到2012年,新农保试点推进工作很快开始了大提速。根据人力资源和社会保障部最新的数据,截止到6月底,国家试点地区共有1.42亿人参保,3713万人领取养老金。加上各地自行开展的试点,全国参加新农保人数共1.99亿人,5万人领取养老金。而北京、天津、重庆、浙江、江苏、西藏、宁夏、青海、海南等9个省区市已经实现了新农保制度的全覆盖。
张华是苏北一个小镇农保所的工作人员。他告诉本报记者,他所负责的这个镇16至59岁的农民共有3万人,除了在外打工、常年不在家的,现在2.6万人参保,基本上达到了全覆盖。
据张华介绍,45岁以上的农民一般对养老保险热情很高。他给记者讲了一个例子,某镇有名56岁的老人,办养老保险时正好手里有4万多元现金。权衡之后,他全部缴入农保账户。根据当地的新农保政策,到60岁时,他每月可以领近400元养老金。老人告诉经办人员,这总比我存银行合适,再说,也省得孩子们老惦记我这笔钱。
本报记者从铜山县一个村庄的会计处了解到,上级给这个总共不到3000人的村庄下达了需完成900多人的任务,最终他们超额完成任务。参保的农民中超过三分之二选择了100元钱的缴费标准。
根据国家规定,新农保共有年缴费100元、200元、300元、400元、500元五个标准。各试点地区根据经济发展状况设立更高的缴费标准。比如江苏省金湖县的最低缴费标准按上年人均纯收入的15%确定。
根据研究社保的学者李珍在湖南、湖北、浙江、山东等地的调查,参保农民大多数选择了最低缴费标准。
李珍认为,这种倾向部分表明农民仅满足跨过最低门槛,从而获得领取基础养老金的资格(尤其是父母)。但100元的最低档仅占2009年农民人均纯收入5153元的1.94%,未来保障水平令人担忧。
对此,刘从龙解释说,100元的确是个很低的门槛。制定政策时,尽可能降低门槛,就是为了达到广覆盖。低门槛先进来,这也是政策的目的。新农保政策不是一两年就完成,而是需要一个长期完善的过程。
“过去农民对养老保险没有很多认识,这样就慢慢有个认识和接受的过程。现在来看,广覆盖的目的已经达到了。如果起点放在每年500元或者1000元,就不可能有这样的覆盖率。”刘从龙说。
制度性缺陷待补
多位社保学者在与本报记者的沟通中表示,2009年至今的试点已经暴露出新农保的诸多制度性缺陷,有必要在下一步的推进中加以修正和完善,确保这项惠民制度真正造福于民。
当前新农保个人账户的基金管理方式是“做实个人账户”,并参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。李珍认为,目前一年期存款利率远低于通货膨胀水平,个人账户不能保值,更不能发挥累计制的优势。
擅长精算的李珍算了这样一笔账：假设一名16岁的农民,现在缴费,2054年开