中国社会保险经办服务体系的现状

内容摘要：文章从中国社会保险经办服务体系的现状入手,分析了目前社保经办机构存在的问题,并针对这些问题提出3点改革建议：(1)社会保险经办人员编制实行动态配比制,工作人员数量与参保人次“挂钩”,以防止出现人员超负荷工作,服务质量下降的现象；(2)社保经办服务系统的经费预算全部纳入到社会保险基金中列支,以彻底解决经费保障不足的问题；(3)根据推进事业单位改革的政事分开和管办分离的要求,建立全国社会保险事业管理总局,各级经办机构实行垂直领导体制,社保经办系统应定性为“特殊类公益事业单位”。 关键词：社会保险;经办服务;服务型政府;行政体制改革 作者简介： 【作者简介】郑秉文,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长,研究员。
【内容提要】文章从中国社会保险经办服务体系的现状入手,分析了目前社保经办机构存在的问题,并针对这些问题提出3点改革建议：(1)社会保险经办人员编制实行动态配比制,工作人员数量与参保人次“挂钩”,以防止出现人员超负荷工作,服务质量下降的现象；(2)社保经办服务系统的经费预算全部纳入到社会保险基金中列支,以彻底解决经费保障不足的问题；(3)根据推进事业单位改革的政事分开和管办分离的要求,建立全国社会保险事业管理总局,各级经办机构实行垂直领导体制,社保经办系统应定性为“特殊类公益事业单位”。
【关 键 词】社会保险；经办服务；服务型政府；行政体制改革
2013年是中国社会保险经办服务体系建立20周年。20年来,社保经办服务体系从无到有,人员规模从小到大,为社会保险制度的发展做出了巨大贡献。中央政府十分重视社保经办服务体系的建设,十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。健全社会保障管理体制和完善经办服务体系,既属于切实转变政府职能和深化行政体制改革的范畴,又属于建设服务型政府的标志性举措。然而,随着中国社会保险制度覆盖人次的成倍增加和社保制度精细化管理的客观要求,全国社保经办服务体系面临着空前的挑战。
一、社会保险经办服务体系的现状与作用
(一)社会保险经办服务体系支撑“制度规模”不断扩大
20年来,中国社会保险制度快速发展,经办服务体系成为扩大制度规模的有力支撑。从覆盖人数和基金规模看,2012年底,全国社会保险覆盖26.6亿人次,其中城镇五险合计参保13.4亿人次(养老3.0亿人次、医疗5.4亿人次、失业1.9亿人次、工伤1.5亿人次、生育1.6亿人次),新农保和城居保合计参保4.8亿人①,新农合参保8.4亿人②。城镇职工养老制度缴费人数从1990年的5 211万人提高到2012年的22 981万人；离退休人数增长幅度更大,1990年仅为965万人,2012年增加到7 446万人。1993年社会保险基金收入合计仅为461亿元(不含系统统筹部分),支出419亿元,累计结余288亿元(包括购买国家特种债券)。2012年,5项社会保险(不含城乡居民社会养老保险)基金收入合计28 909亿元,基金支出合计22 182亿元,5项社会保险累计结余(含城乡养老保险)38 106亿元③。1990年城镇职工基本养老保险基金制度收入仅为179亿元,制度支出149亿元,累计结余只有98亿元,而2012年当年的制度收入高达20 001亿元,支出15 562亿元,基金累计结余23 941亿元。

图 1990-2012年中国城镇职工基本养老保险制度覆盖面变化
资料来源：国家人力资源和社会保障部发布的历年《发展统计公告》。

(二)社会保险经办服务体系保证了制度运行质量
近年来,全国范围的社会保险经办服务体系逐步实现了养老金社会化发放,企业保险几年间便“升级”为社会保险,2009年建立了在30个工作日内完成异地转移接续养老关系的制度框架,用半手工式的操作程序消除了由于制度构建缺陷带来的“便携性损失”。而由此带来的工作量却逐年增大,养老关系跨省转续数量2010年为38万人次,2011年激增至104万人次,2012年高达115万人次；跨省转移资金规模逐年增长,2010、2011和2012年分别为33亿元、104亿元和179亿元④。
在由社保部门征缴的省份,社会保险费的“五险统管”、“五险合一”或“一票统缴”征缴体制已成为发展趋势,大约半数省份建立了类似的统一征收制度；社会保障卡发放数量从2009年的1亿张激增到2012年底的4.8亿张,平均每年增发1亿多张；新农保和城居保先后于2009年和2011年建立,在短短几年时间里,这两个制度基本实现了应保尽保。
(三)社会保险经办服务体系自我完善与成长
社会保险制度覆盖面不断扩大,险种不断增加,这就要求经办系统的规模同步发展。为此,各级编制管理部门和社会保险行政管理部门在社会保险经办机构数量和人员配备上给予了很大支持,机构数量从2000年的4 784个增加到2012年的8 411个(见表2)。2012年底,全国有1 364个县(区)设立了居保机构,占县级行政区划的47.7%。在机构数量和人员比例上,参公管理均占一半左右(见表3)。在经办人员中,参公管理的为77 657人,占实有总人数的45.1%；其中,“养老”机构参公管理人员为50 666人,占参公管理人员总数的65.2%,其余四类机构参公管理的人员共26 991人,占34.8%,他们包括“医保”(含医疗、失业、生育)、“工伤”、“居保”(新农保和城居保)和“机保”(机关事业单位养老保险)。在全国范围内,参公管理的机构有4 421个,占机构总数的52.6%,其中,“养老”机构为2 368个,占参公管理机构总数的53.5%,其余四类参公管理的机构总计为2 053个,占46.5%。

2012年,全国99.9%的经办机构实行全额拨款,只有5个实行差额拨款,5个实行自收自支,这10个经办机构均为县级以下机构。

随着经办队伍规模的扩大,经费预算也随之逐年增加,实际支出有增无减。2010年全国经办系统实际支出112.5亿元,2011年增长到131.3亿元,增长率高达16.7%；2012年实际支出为148.11亿元,增长率为12.8%(见表4)。在经办机构几乎全部为全额拨款的情况下,各级政府逐年大幅增加对经办机构行政成本的转移支付,这说明社会保障越来越受到各级政府的重视,尤其是受到财政部门的支持。