加快制定配套法规政策和实施细则，增强操作性等问题

河北省万全县宣平堡乡建起了便民服务大厅,可以集中办理新农合、城乡低保、五保、城乡医疗救助等事项,有效解决了村民社保办理难题。邢鹏飞摄《社会保险法》颁布5年来,我国逐步形成了以社保法为中心,以一系列法规政策为依托的社会保险法制度体系,为改善群众生活,加快全面建成小康社会步伐起到重要作用。但与此同时,加快制定配套法规政策和实施细则,增强操作性等问题也成为贯彻落实社保法的当务之急。
2010年10月28日,经全国人大常委会审议通过,我国正式颁布《社会保险法》,这是我国社会保障体系建设中具有重大意义的一个历史事件。在《社会保险法》颁布五周年之际,人力资源和社会保障部社会保障研究所召开“《社会保险法》颁布五周年座谈会”,同时发布《实施情况评估研究报告》。《报告》称,5年来,社会保险在制度完善、扩面征缴、待遇提升、经办能力等方面取得很大成就。但与此同时,社保法面临的问题和挑战不容忽视,应进一步探索完善。社保制度建设进入轨道“《社会保险法》的颁布实施是中国社保制度走向成熟的里程碑。”人力资源和社会保障部原副部长、中国社会保险学会会长胡晓义说。人社部社会保障研究所所长金维刚介绍说,自2010年社保法出台以来,国家先后制定、修订了包括《工伤保险条例》、《工伤认定办法》等在内的40多个配套法律法规,同时对其他领域与社会保险法存在抵触的一些法律进行修订,逐步形成了以《社会保险法》为中心,以一系列法规政策为依托的社会保险法制度体系。“社保法的制定和实施,是社保改革向法制化迈出的关键一步。”全国人大常委、中国社会保障学会会长郑功成表示。社保方面一系列的改革举措,改善了人们生活,维护了社会稳定,抵御了国际金融危机对我国带来的经济波动影响,推进了全面建成小康社会的步伐。《报告》公布的数据显示,2014年,全国基本养老保险参保人数达到8.42亿人,医疗保险参保人数达到13.9亿人,分别比2010年增长133%和10%。2014年,城乡居民养老金也有较大幅度增长,月人均养老金从55元增加到100元左右,其中70元来自中央财政基础养老金补贴。
另据统计,2015年各级政府对各项社会保险（包括新农合）的财政补助预算为9700多亿元。1—9月,五项社会保险基金累计结余5.7万亿元；全国社会保障基金规模扩大到1.2万亿元。数以万计的基金积累,为制度的可持续发展奠定了更加坚实的物质基础。完善法律体系任重道远《社会保险法》颁布5年来,社会保险各险种均加快了改革发展步伐,覆盖范围迅速扩大,社会保险经办能力建设也取得突出成效。不过,胡晓义也坦言,全面落实《社会保险法》依然任重道远,完善社会保险法律体系仍需继续改革创新。“社保法是在改革急需,但共识还不足的情况下提交审议的,既有时代的合理性,也有时代的局限性。”郑功成说。《报告》指出,在社保法实施过程中,依然存在配套政策和实施细则缺位、部分条款操作性差、执行不力以及某些条款不适应新形势等问题。一些原则性、框架性的规定,亟需相应配套法规政策来落实。比如,《社会保险法》第三章对各项基本养老保险作出明确规定,但第四章只对职工和城镇居民基本医疗保险作出明确规定,而对新农合则仅以“由国务院规定”一笔带过。目前我国已有8个省级地区、35个地级市以及40多个县全面实行城乡医保整合,并由人社部门统一管理,覆盖人数超过2.1亿人。但多数地区仍处于城镇居民医保与新农合制度分设、管理体制分割状态。“基本医疗保险城乡统筹,需要按照中央部署,总结地方实践经验,加快推进城乡居民医保制度的整合和经办管理的统一。”胡晓义说。此外,近年来,随着我国经济从高速增长换挡为中高速增长,经济结构调整进一步加快,部分传统行业盈利能力下降,社保扩面和筹资难度也进一步加大。
随着我国人口老龄化加剧,社会保险扩面空间日益缩小,而各项社会保险待遇的水平持续刚性增长,我国社保基金收支平衡面临越来越大的压力。《报告》认为,经济增速趋缓、人口老龄化加剧、单独二胎政策全面放开等因素,对社保制度的可持续发展带来很大挑战。相对于5年前《社会保险法》出台时的情况,当前社保法实施的外部环境已经发生较大变化,需要在梳理社保法面临的新问题和新挑战基础上,进一步探讨完善未来发展思路。核心条款需尽快明确党的十八届三中全会提出,要建立更加公平可持续的社会保障制度,十八届四中全会提出全面依法治国的战略部署,这些都对加快社会保险制度改革,全面贯彻落实《社会保险法》提出了更为急迫的要求。郑功成认为,我国社保制度应尽快步入“良法善治”的阶段,但现行的社保法还很粗糙。“应在未来两到三年内修改社保法,使之适应改革新需要。”针对社保法现存问题,《报告》建议,应依法加快制定社保法授权制定的配套法规政策和实施细则,以增强操作性。尤其是要明确社保法的核心条款,如社会保险缴费基数、基率、待遇调整机制等。社保缴费基数和费率是社保制度的核心内容,涉及参保人的权益保障和社保制度的可持续发展。不过,一些达不到平均工资的职工担心,随着社会平均工资上涨,缴费基数同步“被上涨”。也有些经营困难的企业,将社会保险费视为负担。2015年,我国逐步开始降低失业、工伤和生育保险费率,这在一定程度上减轻了企业负担。不过,从总体看,目前社保缴费负担大头仍在养老保险和医疗保险。还需要合理设定缴费基数,划分缴费责任。《报告》认为,一方面,个人缴费基数所参考的社会平均工资应更好地反映全体就业人员收入的实际情况,使其更接近真实的缴费能力。比如,目前缴费的下限是社会平均工资的60%,而达不到这个工资水平的低收入人员及其企业会感到负担重。
另一方面,要增加缴费政策的灵活性。目前,一些劳动密集型企业的社保缴费不堪重负,有必要考虑劳动密集型、小微企业在促进就业方面的贡献,适当下调缴费率。“应综合考虑社保基金收支状况和国民经济运行态势,适时适当调整费率。比如在相当多的企业出现经营困难时,通过采取应急性的相关扶持政策,适当减轻企业缴纳社会保险费的负担,帮助企业特别是小微企业渡过难关。”金维刚说。《报告》还指出,明确养老金待遇的正常调整机制,充分考虑养老金待遇提高与在职职工工资增长、物价水平上涨之间的关系,避免不同群体之间因调整幅度不同而引起的连锁反应,既保障参保人适度分享社会经济发展成果,又有利于制度可持续发展。（经济日报记者韩秉志）