养老基金的出路在于整体改革

在近期股市波诡云谲的气氛中，各界多年呼吁的养老基金投资运营方案终于浮出水面了。6月29日，人社部和财政部会同有关部门起草的《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》）公布，向社会公开征求意见。 　　《办法》在股市正处于紧要关头的时刻公布，自然不免让人产生政府在“救市”的猜想，但是必须看到，这是一项讨论了很久的改革，并不能单用“养老金入市”来形容和概括。改革的主要目的是改进养老基金的投资管理，实现其保值增值，这个基本宗旨绝不能被其他考虑所绑架。事实上，养老基金投资运营方面有了良好的制度保障之后，自然会发生对资本市场的支持效应，而如果不先建立这个前提，不仅对老百姓“养命钱”的安全性没有好处，对于资本市场本身也不是什么福音。 　　目前中国广义上的“养老金”其实可以分为三部分。首先是全国社会保障基金，是社会保障方面的战略储备，主要是为了应对未来老龄化时代出现的社保需要。社会保障基金在初期主要用于银行存款和投资国债，从2001年起逐渐扩展到固定收益产品、股票和实业投资三大类，其投资收益率一直显著高于同期通胀率。另一部分企业年金是单位和个人基于自愿共同缴纳的补充养老金，规模相对较小，但也已经在以市场化的方式运营管理，投资于固定收益类产品和权益类产品，收益率也比较高。　　而养老金中最“老大难”的一块就是基本养老保险基金，即企业和个人依法缴纳的养老保险资金，这也是养老金的主体。数据显示，截至2014年底，城镇职工基本养老保险基金累计结余3.18万亿元，城乡居民养老保险基金累计结余0.38万亿元，合计约3.56万亿元。这部分资金目前主要以银行存款方式存在，少部分投资于国债，其收益率不能“跑赢”通胀率，事实上处于不断贬值的状态。新的改革方案的公布，就是要应对这个难题。 　　现实的危机是，一些地方的养老保险基金正在出现越来越大的缺口，需要财政补贴来补足，而个人账户则存在着“空账”运行问题，这意味着未来的支付压力。中国人口老龄化的趋势，会使未来的养老金发放面临越来越严峻的危机。所以投资于资本市场，优化投资组合，拓宽投资渠道，确实已经成为养老基金管理的大势所趋。 　　但是，由于养老基金的特殊性，投资的安全性是第一位的。《办法》对此有相应的规定：投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。基本养老保险基金的性质决定了它必须主要投资于安全性高、流动性强的资产。在《办法》征求意见的过程中，除了这个原则性规定之外，具体的资产配置比例限制，以及相应的风险评估指标等，也许还应进一步细化。 　　改变养老基金的投资方式，也意味着其管理要从现在的行政化管理，走向专业化的管理。社保机构本身并不善于投资经营，所以必须由专业化机构来管理。然而前提是，必须有一系列配套措施规范养老基金的投资运营，要建立起现代化的治理结构，惟此才足以保障投资经营的安全性。但同时，整个经营过程需接受社保机构以及财政、审计等政府部门的严格监管。 　　实现现代化治理的最终保障是所有各方的行为都在法治的轨道上进行。目前中国关于养老基金管理的规定散见于各种政策性文件之中，总体的法律层级较低，协调性比较差。《办法》虽然规定了受托机构、托管机构和投资管理机构的权利义务，但是因为是新的改革尝试，所以很可能发生各种无法预测的问题，以及难以解决的纠纷。所以需要一套系统性的法律制度，把委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构各自的权利和责任，以及其相互制衡关系制度化。 　　因为是新改革，而且关系老百姓切身利益，所以充足的内部外部监督也很重要。《办法》规定，养老基金的投资管理情况应定期向社会公布。另外，建立质量评估机制也很重要——应当引入第三方的会计师事务所、审计师事务所，对运营效果进行独立评估。相关部门应当根据评估结果以及公众反馈的情况，不断改进制度安排，增强养老基金的安全性。 　　养老金的归集管理也是个大问题。目前养老保险基金的结余资金停留在省级统筹层面，处于一种分散管理态势，而即使是省级统筹也没有完全落实，很多地方还是地市级统筹。统筹层级低就容易发生管理混乱，资金被侵占、挪用等现象，容易造成资金使用的浪费。因此实现全国统筹是必需的，如果推进难度较大，在现阶段应该至少把省级统筹彻底落实到位。事实上，以集中投资经营来实现养老统筹层级的提高和管理权力的上收，也不失为一种积极的“无心插柳”。 　　养老基金投资于资本市场是一个国际潮流。在美国等国，养老金是股市和债市上主要的机构投资者，而且养老金还可以投资于海外市场。但需要看到，其基础是这些国家的资本市场非常规范和成熟，而中国的资本市场制度建设需要跟上。事实上，养老基金作为稳健的投资者参与资本市场，也利于其本身风气的肃清，重视长期稳健的价值投资而不是短期投机。 　　养老基金不能“跑赢”通胀的局面显然是不可维系的。通过投资运营盘活产生更大收益之后，降低社会保险费率，减轻企业与劳动者负担才会有更大的空间，经济才会更有活力。然而需要看到，养老基金投资收益率低的问题，其实是中国养老及整体的社保制度很多缺陷的一个综合性展现，因而最终也需要整体性的改革来解决。如何将不同的养老保险制度进一步并轨，给予国民公平的基本保障，如何实现公平和激励性的统一，如何实现养老保险制度的法治化，如何处理好统筹账户和个人账户的关系，如何探索以国有资产等来源补足养老金缺口等，都需要得到全面的改革和推进。 　　（作者为资深财经媒体人） "