建筑业工伤保险：创新之路不能停止

“建筑工人工伤维权”是全国政协社法委从2013年开始一直跟踪的专题。在全国政协的推动下，国家四部委于2014年12月出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发[2014]103号，以下简称“103号文件”）。2015年12月21日至25日，全国政协社法委组织委员赴湖南、湖北两省就“进一步做好建筑业工伤保险工作”开展监督性调研。调研的重点就是103号文件的贯彻落实情况。 　　调研组由全国政协社法委驻会副主任吕忠梅带队，邀请人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安监总局、全国总工会等部委有关同志参加。 　　这是一次监督之行，也是一次解惑之行。调研组不仅对相关情况进行了详尽的询问，发现了政策执行过程中存在的一些共性问题，与相关部门共同探讨解决问题的办法，还及时地解惑答疑，指导地方正确理解103号文件精神，充分发挥人民政协民主监督和参政议政的职能。 　　“按项目参保”落实到位许多问题就会迎刃而解 　　保障建筑工人享受工伤待遇的前提，是要保证每一个建筑工人特别是建筑农民工都在工伤保险覆盖范围内。如何实现“全覆盖”？103号文件有重大突破，即“按项目参保”。 　　我国《社会保险法》第33条规定“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。”这表明社会保险法的保障范围仅针对企业职工，同时也意味着非企业职工不能享受国家工伤保险待遇。建筑行业绝大多数农民工都不是建筑企业职工。但众所周知，这是一个高工伤风险行业。建筑行业涉及量大面广，多种用工、尤其是临时用工更符合建筑企业生存和发展需要，不可能也不必要使所有工人都成为建筑企业职工，实践中大量存在的转包、分包、劳务派遣，呈现出建筑行业人员流动性强、用工形式灵活、周期短等特点，如果简单按照工伤保险法的要求以企业职工办理工伤保险，显然不现实。调研组成员，全国政协委员李蓝就谈到，他年轻时曾当过一段时间的建筑工人，还发生过两次工伤，“那时，我跟着师傅当钢筋工，一年要走十几个工地，难道要上十多次保险吗？根本做不到。” 　　如何解决这个问题？2014年年初，由全国政协副主席卢展工带队，全国政协社法委组织开展多次调研，当时就了解到，北京、江苏、湖南等省市针对建筑业管理及用工方式特点，很早就探索“以项目为单位参加工伤保险，按工程总造价的一定比例缴纳工伤保险费用。”比如，2007年湖南省人社和住建两部门就联合发布文件，明确规定省内进行建筑施工活动的所有建筑施工企业统一以工程项目按属地原则参保，工程项目施工期限为企业参保有效期限，保险范围覆盖施工现场内所有务工人员。长沙市吸纳了建筑意外伤害险的优点，实行“按项目参保、不计名”的参保缴费办法，建筑企业参保积极性明显提高。 　　湖南等地在建筑业工伤保险先试先行的做法，为103号文件确定“按项目参保”提供了宝贵的经验。 　　2014年12月，103号文件出台，第一条就有这样的规定：“针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。”为了保证按项目参保落到实处，103号文件还规定：“建设单位在办理施工许可手续时，应当提交建设项目工伤保险参保证明，作为保证工程安全施工的具体措施之一；安全施工措施未落实的项目，各地住房城乡建设主管部门不予核发施工许可证。”按项目参保可以说是103号文件的最大亮点，是针对特殊行业和特殊人群，对社会保险法的有益补充，因此受到相关人士的一致好评。 　　然而，调研中了解到，在落实“按项目参保”过程中，各地执行情况有所差别。在湖南省四厅局转发103号文件后，湖南省湘潭市新开工的建筑工程项目参保率达到100%。湘潭市人社部门联合住建部门出台了适宜建筑行业参加工伤保险的实施细则。明确规定，项目开工至竣工时段工作流动人员都属于参保对象。从目前情况来看，工作取得了突破性进展，联动机制已形成。该市建筑行业参加工伤保险工作的难题得到真正破解。 　　而在湖北武汉，建筑业农民工参保的实际效果并不理想。该市2015年城建新开工项目2125个，在建项目近万个，从业农民工50余万人。但是，由于依然按照人员参保的传统方法进行统计，无法准确知道到底有多少项目参加了工伤保险。 　　“问题出在哪里？”调研组组长吕忠梅当即指出，这是因为没有认真准确按照103号文件规定，进行按项目参保的统计，人社部门与住建部门的联动机制尚未真正建立。“还是按过去的老办法，按用人单位参保，按人数参保，效果必然差强人意。” 　　听了调研组的分析后，武汉市人社局副局长张成仁点头称是，并表示：“我们对103号文件学习不够，回去要认真领会文件精神，进一步改进工作措施和方法。” 　　“按项目参保”是安全生产必备条件不是行政许可 　　如何保证“按项目参保”，103号文件给出了行之有效的措施———将参加工伤保险作为核发施工许可证和安全许可证的必要条件。 　　但此条规定在一些地方执行遇到了阻力，原因是有些人认为将办理工伤保险作为核发施工许可证的前置条件，不符合《建筑法》的相关规定。“是不是与政府简政放权相违背？”调研中，也有不少人发出这样的疑问。 　　对此，调研组反复强调，按项目参保是作为安全生产检查的必要条件之一，不是行政许可的前置条件。在103号文件制定过程中，四部门就此问题与国务院法制办进行过衔接，该条与《建筑法》、《安全生产法》的相关规定并无冲突。吕忠梅说，在全面深化改革过程中，必须要简政放权，减少行政审批是简政放权的重要内容。但行政审批并非“一减了之”，该减的必须减，不该减的坚决不能减。简政放权旨在让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，减少行政干预，因此，减的是不能让市场机制发挥作用、为部门和地方利益设置的各种审批。但工伤保险、安全生产等，是政府应该发挥作用的地方，也是政府必须履行的职能，这样的审批不仅不能减，还要进一步加强。因此，住建部门应该把好关，切实落实这项措施，这是做好建筑业工伤保险工作的关键。 　　吕忠梅还表示：“全国人大启动《建筑法》修订时，我们会提出修法建议，建议把这项措施以法律的形式固定下来。” 　　工伤保险：真的比不上商业保险吗？ 　　调研中了解到，103号文件落实还有一个难点，就是一些建筑企业已经购买了商业保险，不愿再参加工伤保险，从而增加了工伤保险扩面征缴的难度。 　　调研组在湖北武汉实地调研了两家企业。中建三局是一家大型国有建筑企业，据副总经理李勇介绍，目前，该局在全国范围为农民工缴纳工伤保险项目355个，缴纳金额8000万元，涉及农民工15万人；同时，为农民工缴纳意外伤害保险项目591个，缴纳金额9000万元，涉及农民工17万人；两项保险有重复交叉。 　　山河集团是一家大型民营建筑企业，据介绍，该家企业没有参加工伤保险，在全国的12个区域公司，都是按当地规定购买团体意外险，少数项目部还购买了其他险种。该企业还在内部建立了工伤赔付基金，保证每一位工伤人员能够得到比商业保险多30%的赔付。 　　从企业的角度，中建三局建议：进一步梳理相关政策法规，统一政策，消除重复缴纳相关保险费用的规定；进一步明确按项目参加工伤保险的程序和操作方法；进一步简化理赔手续，实现快速理赔。可借鉴商业保险操作模式，以项目团体名义购买，一旦发生工伤事故，只要有证据证明该人员是项目人员，就能进入理赔程序。 　　针对企业反映的问题，调研组成员、人社部工伤保险司司长刘梅说，工伤保险是法定社会保险，2011年修改后的《建筑法》第48条规定“建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”进一步明确了建筑业工伤保险的法律地位，意外伤害保险由强制险改为鼓励性保险。这方面已经不存在任何法律上的障碍。 　　刘梅说：“工伤保险按项目参保后，在参保方式上与团体意外险已没有区别，在赔付上也一样，只要是在施工过程中遭遇了事故伤害，都可以认定。这也是对103号文件正确理解的一项重要内容。在快速认定、快速理赔方面，各地要积极探索。这方面，湖南已经准备在全省出台相应的管理办法加以明确，希望湖北在这方面也进行积极的探索。” 　　刘梅还谈道，相对于意外伤害险，工伤保险保障性更强，以死亡为例，一般意外伤害险也就赔付二三十万元，而工伤保险仅一次性工亡补助金就是按上一年度全国人均可支配收入的20倍，2015年是近60万元，每年都会递增。对于遭受工伤的职工，工伤保险不仅保当期，还要保长期，不仅保职工个人，还保职工的家属。因此，一定要有长远的眼光。对工伤保险的属性、优势要有更多理解。 　　“应当扩大工伤保险的宣传力度。把工伤保险的重要性和优越性告诉大家。”“要通过宣传，强化企业参加工伤保险的自觉性。”听了刘梅的介绍后，调研组的委员们纷纷建议。薄绍晔委员还建议：工伤保险也要向商业保险学习，学习商业保险多年来积累的快速认定、快速理赔，尤其是风险源头控制等方面的经验，让少出工伤事故、不出工伤事故成为每个建筑企业的价值追求。 　　结余不是越多越好 　　工伤保险应提高统筹层次 　　调研中，每次听完情况介绍后，李蓝委员总会追问：“工伤保险支出多少？基金结余量有多大？” 　　李蓝委员之所以追问这个问题，就是希望各地能真正落实工伤保险基金“以支定收，收支平衡”的相关规定。 　　刘梅说，“以支定收，收支平衡”是工伤保险的筹资原则。其中要综合考虑多种因素，确定合理费率。人社部门应有这样一个意识，结余不是越多越好，要根据以往历史数据有一个合理的测算。目前，人社部已经部署了在全国开展降低保险费率的工作，以减轻企业的负担。根据总体降低费率的要求，建筑业工伤保险费率也会有所考虑。 　　“湖北省统筹层次是怎样的？”调研组成员、住建部工程质量安全司副司长曲琦问，当得知只是“市级统筹”时，曲琦说，费率的测算与统筹层次是有关联的，如果没有一个省级统筹或省级调剂，只在一个很少的范围去统筹，地方上的保险费率恐怕很难降下来。目前，工伤保险全国统筹还做不到，但最好能适当提高统筹层次，实现省级统筹，提高抗风险能力。 　　工伤维权：工会、法律援助要齐上阵 　　在湘潭市调研时，湘潭市总工会反映：在工伤保险事故处理中，律师代理费过高，有的风险代理费高达30%，让工伤职工很难承受。 　　“司法部门有援助体系，一般律所也都有法律援助义务。工会要与法律援助机构形成对接机制，把为工伤职工维权的体系整合好。”吕忠梅马上接过话来。 　　施杰委员也介绍说，目前，律师援助经费有保障，投入空前，力度很大。很多工会组织都与援助律师建立合作关系，要进一步把这些信息共享起来，把联动机制建立起来，还要通过宣传让被保障人知晓，让农民工有平等享受法律服务的机会。 　　吕忠梅说：“做好建筑业工伤保险工作，扩面征缴也是手段而不是目的，最终是要将农民工工伤权益保障落到实处。因此，还需要各部门通力合作，做好每个环节的工作，特别是解决好政策落实的‘最后一公里’问题，这是重中之重。”