透视美国保险监管制度改革

美国联邦监管可以让保险公司在更短的时间内获得全国经营许可。关于加强消费者保护，则属于奥巴马政府建议成立的消费者金融保护署的职责。

一、美国保险监管制度基本情况

（一）美国保险监管制度概况。美国保险监管体系的确立是一个各方利益长期博弈的过程。1851年美国新罕布什尔州成立第一个州保险监管机构。1871年各州自愿成立美国保险监理官协会（NAIC），作为非政府的全国性顾问机构，协调各州监管机构对跨州经营保险业务监管，统一保险公司财务报告标准。直至1945年，联邦政府才通过麦卡伦 —弗格森法案（McCarran-Ferguson Act），以法律形式确立了以各州为主导的全国性保险监管制度，赋予各州立法机构制定保险政策法规和监督管理工作的权力与责任。总体上看，美国实施了各州独立进行监管、自愿参与跨州协调的保险监管制度。

（二）现行监管制度面临的挑战。一是各州独立的监管制度缺乏联邦层面的监管联动性，不利于对全国系统性风险进行防范和管理。加之各州监管对信用评级机构过度依赖，使得联邦政府缺乏有效应对系统性金融风险的手段。由信贷问题引发的全球性金融危机，突显了金融混业经营和衍生产品快速发展不断加速风险传递，对金融监管效力提出了巨大挑战。

二是由于各州保险监管政策和法规不一致，在参与国际规则的商讨和制定中难以形成共识，不利于在国家间博弈时争取更有利政策。如金融危机的大范围蔓延使各国监管者更加重视地区间的协调与合作，各国保险监管者开始探讨创建统一的保险公司偿付能力监管标准，在参与讨论时，美国缺乏一个联邦政府层面的权威机构代表国家利益发表观点、签订国际协议。

三是对市场有效竞争和主体发展存在一定消极影响。如监管政策和法规差异容易诱发保险公司进行监管套利，即选择监管环境较为宽松的地区开展业务；各州独立的监管许可造成合规成本过高，一定程度上阻碍了保险公司进行跨州乃至全国拓展业务，不利于其他州和国外保险机构进入本地市场，难以形成良性市场竞争格局。

为顺应金融业全球化竞争趋势，提高金融体系运行效率，1999年美国政府制定了《金融现代化法案》，改革金融服务产业，允许银行、投行、证券和保险公司等不同类型的金融机构混业经营。同时要求各州保险监管机构对监管政策进行改革，以使保险公司能够更好地适应混业模式下的市场竞争。虽然该法案没有根本触动州监管制度，但联邦政府已显露出介入各州保险监管的意向。随着金融监管的放松，衍生品创新活跃，跨国经营竞争激烈，关于保险监管改革的争论也越发激烈，2008年美国财政部长呼吁签署一个非强制性联邦法令，进行监管现代化改革，对监管体制进行一系列联邦层面的调整。

二、奥巴马政府的保险监管改革提案

（一）提案内容——联邦保险办公室法案。2009年6月，奥巴马政府提出：在以州为基础的监管制度不变的前提下，在财政部内设立全国保险办公室（Office of National Insurance），加强对保险监管基础建设和开发，全面监测、收集保险业信息，代表美国参与保险业国际磋商，并对哪些大型保险公司应列入一级金融控股公司加强监管，向联邦储备银行提出建议。7月，参议院就《金融监管现代化议案》举行听证，其中一项重要内容就是，是否在联邦政府内创建新的部门专门关注保险行业。随后，众议院金融服务小组委员会主席坎约斯基起草了“联邦保险办公室法案”（Federal Insurance Office Act）。10月初，众议院讨论了联邦保险办公室法案修改稿。法案修改稿指出，保险在国民经济平稳高效运行中起着至关重要的作用，金融危机暴露出联邦政府缺乏相关知识，成立联邦保险办公室一是为政策制定者提供必要的信息和资源，以应对金融危机，化解系统风险，确保金融系统有效运转；二是代表美国参与国际保险事务研讨。目前，包括该提案在内的美国金融监管改革方案已获众议院表决通过，将呈参议院辩论。

（二）美国各界反应。提案公布后，美国各界反响较大，焦点集中在联邦保险办公室的职能界定上。美某人寿保险险公司委员会（American Council of Life Insurers）和NAIC总体上都对奥巴马政府的改革提案表示支持。但美某人寿保险险公司委员会希望明确不赋予联邦保险办公室监管权力，以避免出现“多重监管”，加重保险公司负担；建议国会成立保险行业顾问委员会，与办公室进行合作。NAIC认为联邦保险办公室法案弱化了各州监管机构的角色，表示支持法案的前提是办公室仅作为联系州监管与联邦监管体系的工具，并非取代州监管机构。

美国消费者联合会（Consumer Federation of America）起初反对联邦保险监管，认为各州在偿付能力监管等方面都做得不错。但在近期众议院听证时，态度发生了改变，表示支持成立联邦保险办公室，但强调反对把办公室权力凌驾于各州监管之上，认为这样会削弱各州对消费者的保护。

有研究学者认为建立联邦监管机制是必要的。现行的州监管制度每年给寿险公司造成的成本高达57亿美元，致使保险公司与其他金融机构相比处于不利的竞争位置。联邦监管可以让保险公司在更短的时间内获得全国经营许可。关于加强消费者保护，则属于奥巴马政府建议成立的消费者金融保护署的职责。

三、美国保险监管改革的经验借鉴

（一）加强对被保险人利益的保护，提高保险信息透明度。美国金融监管体系改革初衷之一就是要加强消费者权益保护，成立消费者金融保护署的目的也在于此。保监会一直关注并不断加强对被保险人利益的保护，坚持把被保险人利益作为监管工作的出发点和落脚点。随着金融市场的发展，保险产品日益复杂化、多样化，在信息不对称或消费者不具备有效解读信息能力的情况下，监管机构所担负保护消费者权益的责任更加重大。新《保险法》突出强调了对投保人和被保险人利益的保护，但在有效信息披露、提高市场透明度等方面还需细化完善。目前，我国尚未从法律上确定保险市场主体进行有效信息披露的义务和信息披露的具体要求，保险信息透明度作为保护被保险人利益的一个重要手段，其作用和意义应得到充分认识。

（二）加强金融监管协作，稳步推进与现代保险体系相匹配的保险监管体制建设。我国并不存在美国保险监管制度缺乏统筹协调的问题，但是面对金融综合经营、全球化竞争的趋势，银行、证券向保险业渗透融合步伐加快，国外大型金融机构进入国内市场的数量不断增加，金融市场风险日益复杂，保险监管部门面临挑战不断增加。构筑一个开放有序、竞争发展的现代保险体系，必须要处理好与其他金融行业以及国际保险业之间的关系。应积极探索建立跨金融行业的监管协调联系机制，加强与银行、证券等监管部门之间、地区间乃至国际间的监管协作，加大信息共享力度，推动监管标准的衔接和互认；密切关注金融控股集团发展动态，加强对大型保险集团监管，加强对系统性风险的识别、监测和应对；在制度保障的基础上，形成分工协作、联动高效的现代保险监管体系。

（三）审慎推动金融创新，关注虚拟经济与实体经济发展的协调性和联动性。追究此次金融风暴的根源，金融衍生产品恶性膨胀和金融创新的步伐远远超前于金融监管是主要原因。金融创新对推动金融行业发展十分重要，但其较为复杂、风险隐蔽性强，且对现有金融秩序、制度和规范会造成一定的冲击，必须在技术保障和监管到位的前提下稳步审慎推进，切忌盲目冒进。在当前金融风暴的冲击尚未完全消散、经济发展形势依然严峻的背景下，防范风险、稳健发展仍然是第一位的。我国保险业在引入创新理念、产品和服务时，需要反复论证、规范试点、监管配套，才能更好地适应和服务于实体经济的发展。