中国农业保险发展的历史演进一个制度变迁视角(上)

本文通过对我国农业保险发展历史过程的梳理，运用新制度经济学的经典理论，从历史的角度展开对我国农业保险制度变迁的全方位研究，回顾了近年来我国农业保险试点全方位推进历程，从国家层面来研究和探讨我国农业保险制度发展变迁和演化的基本思路和特征。

我国是一个农业大国,也是农业灾害十分频繁的国家, 农业保险作为防范农业风险、促进农业经济发展的制度创新，发展农业保险以规避农业风险，是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障，其发展与建设社会主义新农村的目标一致，大力发展农业保险正当其时。世界各国都十分重视对农业的保护，WTO框架下的农产品贸易协议将农业保险列为绿箱政策为各国广泛采用，农业保险的发展有利于我国农业保护与国际接轨。农业生产自身的弱质性和弱势性以及生产过程的特殊性,使得农业保险的开展显得尤为重要和迫切。一直以来，农业保险发展时断时续，并未发挥其应有的社会管理功能。从制度变迁的视角探讨农业保险历史演进，应成为研究我国农业保险一个不可忽视的角度。

　 国家在农业保险历史演进中的地位与作用

“理解制度结构的两个主要基石是国家理论与产权理论”，没有一个关于国家的理论，也不能真正完成关于产权的理论，“因为是国家界定产权，因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”。国家是制度的最大供给者，国家提供宪政秩序、法律制度等基本的制度安排。国家作为一种垄断性的制度安排具有其他竞争性制度如市场、企业所不具有的特征优势。国家的独特地位决定了它在长期制度变迁中具有特殊的角色定位。由于在使用强制力时有很大的规模经济，因此，国家属于自然垄断的范畴，国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。虽然国家不能决定一个制度如何工作，但正如穆勒所论,它却有权力“决定什么样的制度将存在”。

所以，国家一旦形成，就能利用其优势干预和推动制度变迁，对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。

从新制度经济学的角度来讲,金融保险制度的产生是为了降低、节约交易费用和增进资源配置效率。有学者认为 ，世界上开展农业保险的国家普遍实施政府干预，市场经济国家政府干预农业保险的理论来源于保险市场存在着失灵、垄断性或有限竞争性。我国保险市场同样存在市场失灵，农业保险市场更是如此。政府干预农业保险成为一种必要和必须，而更多地应体现为一种财政补贴和税收支持，促进农业保险的有效供给；同时，在更大范围内增强农户保险意识，扩大农业保险的潜在需求。国家的强制性属性和特征决定了其在保险制度及其变迁中的特殊地位和作用，农业保险特有的准公共物品属性，更是决定了政府在农业保险制度变迁中的关键作用。

首先，从农业保险制度变迁的需求来看，保险人可以通过改变产品和要素的相对价格等利益诱导机制引导和促进制度变迁，且更多地表现为一种诱致性制度变迁 。其次，从农业保险制度变迁的供给来看，国家既可以通过修改相关法律法规，增加制度供给能力，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低供给成本，解决制度供给的持续性不足，这里则更多地表现为一种强制性制度变迁。再次，从农业保险制度变迁的方式来看，不论诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，国家的作用都是明显的。在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、行政命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度；强制性制度变迁的主体是国家，国家发挥了决定性作用：1.凭借自身垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；2.通过制定强制性规则、意识形态控制、财政税收等手段减少“搭便车”现象，降低制度变迁成本，加速制度变迁进程；3.凭借暴力潜能和规模经济的优势，降低制度变迁的组织成本和实施成本；4.供应作为（准）公共品的制度。

新制度经济学派认为，制度变迁的主体包括初级行动团体和次级行动团体 。农业保险制度变迁的主体包括农业保险的各受益方，主要是农业保险三方行为主体，即政府、农户和保险公司。其中，政府充当农业保险制度变迁的初级行动团体，农户和保险公司应为次级行动团体。农业保险制度变迁过程中，作为理性经济人的国家及其统治代理人，并不是完全依照制度均衡与否和需求的大小来决定是否进行制度创新，而是在有限理性的条件下，追求自身的利益和效用最大化。农业保险制度的供给与变迁，仍取决于对国家效用函数中的成本和收益的比较分析。