中国农业保险发展的历史演进一个制度变迁视角（下）

我国农业保险制度变迁的基本特征和思路

农业保险从属于农业风险管理，其本身就是一种制度创新。承前述，我国目前的农业保险发展变迁并不是一个孤立的、即兴的事情，而是一种历史的延续，农业保险制度变迁应有其内在的基本特征，今后农业保险的发展变迁也应有其基本思路。

（一）我国农业保险制度变迁的基本特征

1. 时间短、不连续，难以形成有效的可持续制度规则

建国后，虽然某保险在少数地区经营农业保险业务，但当时没有认识到农业保险的特殊性，也没有真正意义上的农业保险制度。经过1980年后，人们对农业保险认识逐渐提高，开始重视农业保险制度，进行了一些农业保险的试验。在制度试验上，一直围绕着农业保险的组织制度以及发展模式。因为只在少数地区试点，较为常见的一种模式是地方政府与商业保险公司合作，而不同的地区由于地方政府的态度不同，扶植力度不同，在一些地方成功的做法也不可能在全国推广。这些制度只是试验性的，不仅时间上断断续续，而且在地域分布上也不连续，全国还没有统一的总体性农业保险制度框架。但从发展历程来看，我国农业保险的发展过程依然是农业保险制度的替代、转换和交易的过程，存在一种路径依赖。

2. 制度供给严重不足，政府参与度过低

在计划经济时期，农业保险或停或办，而进入市场经济体制改革以后，政府重视农业保险，又开始对农业保险制度进行调整与创新。但在我国的农业保险制度变迁过程中，国家并未能发挥制度供给的主体作用，进行农业保险试点的区域在没有相关法律作保障的情况下，地方政府的政策有很大的随意性和不稳定性。农业保险依赖政府支持和财政补贴，各级政府对农业保险的态度各异，只有在少数重视农业保险地区，政府与商业保险公司合作，并提供政策优惠、补贴保费和管理费、减免营业税，农业保险在这些地方取得了初步的成功，但总的来讲，国家、地方政府的参与程度还是比较低的。政府今后应充分发挥其在农业保险中的宏观调控作用，提供必要的财政税收支持，制定相关的法律法规来保障农业保险的发展，体现政府在我国农业保险制度变迁中的主导作用，实施强制性制度变迁，以最短的时间和最快的速度推进农业保险制度变迁。

3. 农业保险制度逐渐显现区域化发展

我国的农业保险总体发展水平较低，但少数地区或者因为地区农业的特点和优势，或者因为地方政府的重视，或者因为探索到一种适合的制度模式等原因，农业保险得到较快的发展。这些区域特色的农业保险制度的探索，对当地的农业风险管理起到重要作用，更为重要的是，为我国农业保险的发展积累了宝贵的经验。如上海，经济发达、农业基础较好，特别是长期以来市政府高度重视农业保险的发展，加大财政投入力度，不断探索本地农业保险发展的特点和规律，“以险养险”，农业保险取得了较好的发展，形成了以政府为主导的农业保险制度模式，但“上海模式”却是个案，难以在其他地区进行推广。此外，新疆、黑龙江、四川等全国其他地区也在探索适合各自实际情况的农业保险制度。我国地域广大，农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，决定了农业保险制度的区域化特征将长期存在。

（二）我国农业保险制度变迁的基本思路

早在20多年前，我国对建立完善的农业保险制度就有迫切的需求，但一直以来，由于制度供给主体的缺位，导致农业保险制度供给不足，我国的农业保险制度长期以来处于非均衡状态。只要存在制度非均衡，就有可能导致制度变迁。一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生：一是创新改变了潜在的利润；二是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。一般而言，制度变迁中需要明确其条件、必要性、范围、需要解决的关键问题、主体、方式和方法等基本思路，才能在此基础上构建保险制度创新的未来方向和基本框架。在这里，我们仅考察农业保险制度变迁的范围、主体和方式。