养老金制度改革已经,路径之一

法国养老金制度改革让你引发深思

　　开栏语：本栏目聚焦当前国际金融、保险业发展的热点与前沿问题，通过深入观察与探讨，启发读者对国内相关问题的思考，提升认知的广度、 思考的深度，以期能带给你一双观察问题的“国际慧眼”!

　　【实习记者 许予朋】

　　2018年10月，法国总统马克龙如约兑现总统竞选时的承诺，组织推出《法国养老金制度改革纲领》(以下简称纲领)。2019年7月18日，法国政府正式发布新养老金制度立法草案准备文件。在此期间，社会对养老金制度改革的争论一直未停止。法国是高福利国家，新制度在保留对弱势群体、低薪人员的特殊待遇的同时，进一步提出延长在职人员的工作时间，鼓励人们留在工作岗位上，来减轻老龄化造成的财政负担。

　　缓慢的变革

　　1945—1975年是法国经济发展的“黄金三十年”。由于经济迅速发展，劳动人口远多于退休人口，法国于1946年正式建立了以劳动人口供养退休人口为融资方式的养老金制度。

　　法国养老金制度形态较为复杂，有覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”，覆盖农业人口的“农业制度”，覆盖农业领域以外个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”，及主要覆盖法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等公有部门薪金雇员的“特殊制度”。尽管总制度覆盖了约三分之二的退休人口，不同的制度在福利待遇上却存在着明显差距，特别是“特殊制度”所覆盖的退休者，往往享有缴费年限少、退休年龄低、待遇水平高等福利“特权”。

　　随着经济的衰退，人口老龄化现象不断加重，法国养老金制度逐渐出现赤字。内忧之下，法国政府还一直承受着来自欧盟的压力：法国财政赤字占国内生产总值的比重长期超出欧元区所规定的3%的水平，是赤字最高的国家之一，不断受到欧盟的点名批评。经济压力成为了法国退休制度改革的重要推手。

　　从上世纪90年代起，几乎每一任政府都致力于退休制度改革。1993年至2008年，伴随着声势浩大的罢工与游行、工会组织的强势干预，法国政府终于以制度的形式将提高缴费年限正式确立。变革中，政府也做出了极大的妥协：几大特殊制度下的从业者依然保留着譬如提前退休、养老金按照最后六个月收入水平计算等特权，并且还换取到加薪等额外收益。

　　2010年，时任总统萨科奇将全体国民的退休年龄从60岁逐步延长至62岁，将可领取全部养老金的退休年龄从65岁提高至67岁，引起人民群众强烈的不满。继任奥朗德采取类似的改革思路，规定从2020年起至2035年，逐步将缴费年限延长至43年，同时逐步提高基本养老保险的缴费率。两任总统所付出的代价是相继收获了法国第五共和国历史上最低的民意支持率，纷纷在一个任期后便匆匆下台。

　　纵观法国养老金制度改革的历史不难发现，法国社会强大的工会势力、盘根错节的利益关系已成为牵制改革的主要阻力。法国政体的局限性——绝对民主化政体与五年一期的任期制——也使得本需长期打磨的养老金制度改革时时中断，条款变得更加复杂。

　　新制度的关键词

　　从2018年到2019年，外部压力与内部阻力形成的拮抗力依旧是马克龙政府改革所面临的压力。法国养老金指导委员会2018年年报显示，在不采取任何措施的情况下，到2022年，养老金赤字将占国内生产总值的0.4%，即100亿欧元。在此情况下，本届退休制度改革高级专员让-保尔·德勒沃伊在改革纲领中明确提出了新制度的三个关键词：公正、简洁、明了。

　　“公正”体现在用一项通行于各行各业的“总制度”取代现行的42项制度。无论是私营企业员工、国营企业员工、农民、个体从业者还是自由职业者在缴费期限与退休年龄上都将遵从同样的原则。这项改革意味着养老体系中的“特权阶级”将彻底不复存在。

　　“简洁”体现在养老金的计算流程上。法国养老金制度由法定基本养老金计划与强制性的补充养老金计划(ARRCO)或管理人员补充养老金计划(AGIRC)两部分组成。基本养老金由雇主负责缴纳，雇员自行缴纳补充养老金，缴费将换算为“点数”记入到独立的点数账户中。雇员退休时，会依据缴费和视同缴费而获得的点数乘以点值得到每年的标准养老金。

　　此次改革将取消以往私营企业雇员只有收入黄金期25年参与点数缴费、国有企业员工在退休前六个月参与点数缴费的方式，让每一位雇员在每一个工作日获得的薪水都参与到养老计划之中。无论是雇主还是雇员，无论处在工作黄金期还是在做兼职的学生时代，劳动者每缴纳1欧元都将获得相同的点数。

　　“明了”体现在针对弱势群体的特殊待遇。新制度规定每一对父母从生第一胎开始，将多获得5%的点数，这些点数将自动计入母亲的点数账户。对于丧偶家庭，遗属将获得两人实际养老金之和的70%以维持正常水准的生活。新的养老金制度还承诺低收入退休人群的养老金不会低于最低工资水平(SMIC)的85%，不同于现行的81%。这一项新规对于农民、手工业者、小商人及兼职人员无疑是一个好消息。

　　新制度中唯一被“模糊化”处理的是退休年龄。名义上，马克龙信守竞选总统时的承诺，规定法定退休年龄依旧为62岁。但员工只有工作到64岁以后，才能领取全额养老金。根据改革纲领给出的数据，2018年法国人的平均退休年龄已达63.8岁，但在此项上的措辞闪烁似乎依旧触碰到了许多法国人的底线。

　　改革引发的思考

　　本次法国养老金制度改革的最大创举，在于真正实现了各个行业间的养老金平等。

　　法国养老金制度零散形态的背后，其实是以不同工会为代表的利益集团的纷争。政府难以成功协调各种反对力量，改革只能循序渐进，从工会参会率最低、福利特权最少的私有部门制度入手，不断把特殊制度下的公务员、国营铁路公司等成员孤立出来，最终只剩下几个极为顽固而支持者越来越少的制度，从而大大减小了改革的阻力。此次马克龙政府的改革之所以敢于化零为整，也得益于往次改革打开的缺口。

　　然而政府在延长工作年限上的谨慎与民众的反应也让人重新思考：现代养老金制度是否需要更深刻的变革?

　　最初，法国养老金制度是建立在所谓“团结一致(Solidarité)”原则基础上的，即在一个公民社会里，年富力强的劳动者往往能够获得更多工作机会与资源，在道德上，也应当承担起更多的社会福利责任。然而随着社会老龄化的加速，“团结一致”原则对个体造成了更加直接的经济压力。“二战结束后的那几年，法国社会是4个劳动力养一个退休人员;然而截至现在，已经变成1.7个劳动力养一个退休人员!”法国企业联盟主席乔佛利·胡·德贝约(Geoffroy Roux de Bezieux)代表了改革反对派的声音。

　　此次养老金制度改革的另一大亮点，就在于在坚持“团结一致”原则的基础上，重视起“个人为个人负责”的机制，具体表现为支持养老金产品的发展。法国人身险(assurance-vie)有近170亿欧元的市场份额，其中养老金产品(épargne retraite)只有20亿欧元市场份额，开发潜力巨大。2019年4月新出台的“推动企业增长与转型行动计划”法案(La Loi Pacte)明确规定，将用三种更为简化、标准更为统一、可转移性更强的新型养老金产品代替由保险公司、银行、金融机构分别推出的多种互不兼容的养老金产品。通过各大保险公司，新的产品将于今年十月推出，长期储蓄与未雨绸缪有望成为更多法国人的新选择。

养老保险制度改革

伴随着我国进入老龄化社会，养老问题备受关注。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。

　　最近召开的国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险(下称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(下称“城居保”)，在全国范围内建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这体现了中央政府解决民生问题的鲜明态度和以改革精神破解社会难题的坚定决心。

　　改革开放前的养老体系具有整体不平等和局部平均化的双重特征。一方面，由于城乡分割和城市内部的就业制度差异，全社会老年人口收入和福利形成三个等级。另一方面，城市单位的退休待遇具有高度的全国统一性，待遇标准由中央政府制定，地方政府没有多少自主权，因此在正规就业的职工干部之间、不同行业和地区之间，不存在退休待遇的大的差别。近年来的体制改革和养老保险体系建设打破了原有格局，形成了远比过去复杂得多的情形，同时也派生了新的养老保障不公平性问题。因此，“并轨”缩小保障水平的城乡差异，消除养老保险“双轨制”的城乡分割，改善养老保障的地区差异以及对流动人口养老保障的不平等，为推行“全国统一的社会保障卡”搭建升级阶梯，最终实现彻底打破“二元户籍制度”的桎梏，是建立适合“新四化”时期养老体系——制度性改革的跨越，意义重大！

　　其难点之一，养老金平衡问题。在人口老龄化的背景下，由于巨额转轨成本、制度和管理分割等原因，城镇职工养老保险制度存在着财务风险。难点之二，养老保险的公平性较差。养老保险覆盖范围的继续扩展遭遇到极大困难;不同制度下、不同群体间的养老保险待遇差异过大，老年人口的养老保障权益不平等格局不易打破。难点之三，社会化养老服务滞后。如何走出单纯依赖家庭养老依然是一个巨大的难题。这些问题，随着老年人口的增多和参加各类养老保险人数的上升，其严重性也在日益增长。社会养老保障依然存在着制度不健全、总体水平滞后、结构不平衡等问题。

　　此次城乡养老保险并轨，已经提及到中央统一补贴标准问题。鉴于有就高不就低的惯例，为形成统一标准，在发达地区养老金水平不降低的情况下，落后太多地区的养老金会补齐，所以，未达到标准的落后地区的养老金水平会有所提高。另外，新的城乡养老保险制度不区分城市、农村，在城市居民养老金水平不降低的情况下，农村居民养老金水平也会普遍提高。

　　除此之外，两制度合并后，可以预期政府会增加投入，会适当提高待遇水平。原因在于，虽然这两个制度是基本养老保险，一来原来基数太低，二来与城镇职工养老保险差距太大。

新农保和城居保合并的实施细则虽然没有出台，但要有一个统一的费用筹措和养老金发放的标准。增加财政投入，适当提高养老待遇水平，是接下来更为重要的问题之一。

公务员社保制度改革

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在深入实施公务员法方面，对一些长期困扰公务员队伍建设和管理的难题，将积极探索，力求取得突破。还有一些问题，如公务员社会保险制度等，要进行前瞻性制度设计和试点。对出台的法律法规，将加大执行力度，维护法律的严肃性和权威性。
　　现在许多国家都在积极推进公共管理改革，创新公务员制度。我国公务员管理部门将开阔眼界、开阔思路、开阔胸襟，加强对国外公务员管理理论、制度和实践的研究，为丰富中国特色公务员理论、完善中国特色公务员制度服务。
　　我国要对公务员法规建设情况进行总结分析，对今后10年配套法规建设作出规划。对公务员法有原则规定、还没有具体制度的，要抓紧研究细化。对一些长期困扰公务员队伍建设和管理的难题，要积极探索，力求取得突破。还有一些问题如公务员社会保险制度等，要进行前瞻性制度设计和试点。对出台的法律法规，要加大执行力度，维护法律的严肃性和权威性。
　　有人呼吁，给公务员建立个人账户，形成职业年金，公务员社会保险制度要进行前瞻性制度设计和试点。近日，国家公务员局网站公布中组部部长李源潮在纪念公务员法实施五周年座谈会上的讲话内容，其中作上述强调。
　　公务员不用缴纳养老保险费却可享受高额养老金，一直为社会各界所诟病，近年来，对公务员社保体制改革的呼声颇高。“十二五”规划建议强调，要推动机关事业单位养老保险制度改革。事实上，这正是目前社保系统中一块难啃的骨头。去年10月底，社会保险法获全国人大常委会审议通过，并将于今年7月1日起执行。根据社会保险法，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
　　人力资源和社会保障部副部长胡晓义曾表示，社会保险法已经确立了一个覆盖城乡居民的社会保险体系的总体框架，在这个框架下，过去按人群来建立社会保险制度，以及地区分割的状况会得到更好的改善。按照公务员法的规定，公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助。
　　曾有专家在接受媒体采访时表示，在社会保险法二审稿反馈的意见中，公众对于公职人员参加养老保险的问题意见集中。草案中“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加养老保险的办法由国务院规定”的表述，有2125条意见提出异议。公众反馈显示，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。
　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说，现行公务员养老金替代率达到85%以上，也就是说占到退休前工资的85%以上，比事业单位高。此外，企业职工缴28%的费率，公务员个人不缴费，但公务员退休金却是很多企业职工的数倍，相比农民而言则更高。“现在公务员退休金支付水平太高，成为整个社会议论的话题。本来养老金是消除社会养老的减震器，但现在却成为制造矛盾的众矢之的。”杨燕绥说。
　　杨燕绥认为，中国的养老金制度改革需要建立一个两级结构。一级是国民年金，由政府统筹支付，覆盖到每一个人，以克服老年贫困；另一级则是建立个人账户，由市场管理、运作，使其增值，政府则提供优惠的税收政策，以保证退休后也能保持体面生活。在此体系之下，杨燕绥认为公务员养老金改革应朝着这个方向发展，引领整个养老金制度改革。“应该尽快实现公务员退休金下降，以跟未来的国民年金对接，然后给公务员建立个人账户，形成职业年金。”杨燕绥说，“国民年金是很低的，个人账户职业年金就可以有差异，这个就根据你做公务员的年份和位置来确定了。”杨燕绥说，这些工作应该在“十二五”期间就完成，养老金制度如果不及时完善，中国老龄化危机就不可避免了。除了最受公众质疑的公务员养老金制度之外，若建立全面的公务员社保制度，还要涉及到医疗、工伤、失业保险等。1998年，国务院下发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，规定城镇所有用人单位都要参加基本医疗保险，公务员也包括其中。
　　十多年过去了，公务员还没有真正加入社会医疗保险体系。整合公务员和社会医疗保险的经办机构，抑制公务员享受特殊服务，是改革的必需。此外，公务员与企业、城镇职工共同形成工伤保险计划，建立尚属空白的公务员失业保险，从而形成完善的公务员退出机制，都是公务员保险体制设计和试点的题中之义。
　　在我国现行社会保障制度中，企业人员参加社会保险，由国家统筹发给退休养老金，而非企业单位包括公务员、事业单位工作人员等体制内人员则按照退休前在岗工资高低发给退休金，列入财政预算，予以保障。
公务员社保的改革，使得他们在退休后能满足基本的生活保障，我们现在也应该为自己的将来打算。慧择向您推荐：

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