我国《社会保险法》的制度创新

我国《社会保险法》的制度创新

《社会保险法》共12章98条，规定了总则、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任等。相比以往社会保险制度，《社会保险法》作了许多新的规定，主要包括：

（一）扩大《社会保险法》的适用范围，确立城乡统筹的社会保险法律体系

覆盖范围涉及到社会保险制度的受益人群。党的十七大报告明确提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。要实现这个目标，需要在制度设计上将社会保险覆盖各种人群。《社会保险法》规定了广覆盖的原则，在具体的制度设计上，基本养老保险和基本医疗保险覆盖了所有职工和城乡居民，工伤保险、失业保险和生育保险覆盖了所有用人单位及其职工。

关于基本养老保险制度，《社会保险法》规定了职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险三项制度。城镇职工参加基本养老保险，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险；农村居民参加新型农村社会养老保险；城镇居民参加城镇居民社会养老保险。

而对于公务员和事业单位工作人员的养老保险问题一直存有争议，是将公务员和事业单位工作人员的养老保险并入到职工的基本养老保险制度，还是将公务员和事业单位工作人员分别规定，或者仅将事业单位工作人员并入职工基本养老保险而将公务员单独规定？《社会保险法》第10条第2款规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险的办法由国务院规定”。依照本条规定，公务员的养老保险由国务院单独规定，事业单位工作人员的养老保险应当是纳入职工的基本养老保险制度中。

关于基本医疗保险制度，《社会保险法》规定了基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险三项制度。城镇职工参加基本医疗保险，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本医疗保险；农村居民参加新型农村合作医疗制度；城镇居民参加城镇居民基本医疗保险制度。通过不同的制度设计，将全体社会成员都纳入到基本医疗保险体系。

工伤保险、失业保险和生育保险是与职业相关的社会保险制度，是针对劳动领域的风险而建立的制度。按照规定，所有职工都应参加到这几项保险中，其中，失业保险由用人单位和职工共同缴费，工伤保险和生育保险由用人单位缴费，职工不缴纳工伤保险费和生育保险费。

（二）明确了社会保险的国家责任（义务）

社会保险权作为基本人权，首先是一种应然的权利，经我国宪法确认而成为法定的权利。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《宪法》对公民基本权利保障的这些纲领性规定，使得公民的作为一种政治宣示性的社会基本权利得以纳入法制的轨道，转化为一种社会权。然而，仅仅停留在这种纲领性的规定之上而没有一系列部门法的具体落实，公民的这种权利仍然会徒具形式。因此，社会保障法就是规定国家应给予公民一系列的积极给付的实体性规定。

国家或政府是社会保险的责任主体，国家或政府负有社会保险责任是现代国家应有之义。作为国家或政府而言，负有建立社会保险制度、承担社会保险运行、提供社会保险财政支持的责任。社会保险是一种公共产品，国家有义务为每一个公民提供必要的生存保障，解决公民的生存之忧，从而促进社会的稳定和发展。

《社会保险法》规定国家或政府的责任包括：（1）提供资金支持和财政补贴的义务，根据《社会保险法》的规定，县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠支持社会保险事业（第5条）。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给以补贴（第65条）。国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴（第13条）。国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂（第71条）。此外，在新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险等制度，政府也要承担财政补贴义务。（2）提供社会保险服务的义务，《社会保险法》规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作（第8条）。（3）监督管理义务，《社会保险法》规定，国家对社会保险基金实行严格监管。国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督（第6条）。

（三）提高社会保险基金的统筹层次，明确了社会保险关系的转移接续制度

长期以来，由于社会保险统筹单位多和统筹层次低，带来了实践中的许多问题。一是使得社会保险的保障能力弱，二是社会保险基金运行的风险加大，保值、增值更加困难，三是社会保险基金的运行、监管成本高。统筹层次低既不符合社会保险的“大数法则”，也容易形成地方政府利益，同时带来社会保险转移接续的困难。一些地方明确规定，社会保险关系转移只能带走个人账户积累的部分，用人单位缴纳部分不能转移，这样的做法使劳动者跨地区转移时，社会保险关系无法续接，个人缴费年限无法连续计算，也就难以符合养老保险需连续缴费十五年才能享受养老保险待遇的要求。因此，许多农民工离开一个城市时，不得不选择退保，社会保险关系被迫中断。这不利于社会保险制度的持续运行，也难以发挥社会保险制度预设的经济功能和社会功能。

为了解决社会保险转移接续困难的问题，《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险和失业保险关系的跨地区转移接续制度。按照《社会保险法》的规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付（第19条）。个人跨统筹地区就业的，起基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算（第32条）。职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算（第52条）。

关于统筹层次问题，《社会保险法》明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定（第64条）。

（四）完善了基本养老保险的领取条件并建立了不同养老保险制度的对接

领取养老保险待遇必须满足法定的条件，一是达到法定退休年龄，二是缴费符合法定年限。关于退休年龄，我国法律规定一般条件下职工退休年龄是男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。尽管退休年龄存有很大的争议，但目前仍执行该标准。关于领取养老金缴费年限的长短，立法过程中有很大争议。缴费年限长短的确定要考虑多种因素，一方面，从养老保险精算的角度，缴费年限的设置需要实现缴费与待遇给付之间的平衡；另一方面，养老保险缴费年限的确定与人均寿命以及退休年龄都有密切关系。因此，领取养老保险待遇必须以缴费年限作为支付条件。

我国《社会保险法》规定参加基本养老保险制度的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，可以按月领取养老保险待遇。因此，缴费满15年是领取基本养老金的基本条件。但是由于种种原因，部分达到退休年龄的参保人缴费未满15年，这种情况如何处理？过去许多地方规定只能将个人账户储存额一次性支付给个人，而不能按月领取养老保险金。《社会保险法》对此作了新的规定，允许参保人缴费至满15年，即达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以延长缴费至满15年。至于不愿意延长缴费至15年的，可以申请转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，这个规定有效地解决了职工基本养老保险与农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度之间的对接。

（五）规定了了医疗保险基金和工伤保险基金先行支付和追偿权制度

医疗保险基金的先行支付和追偿权主要涉及到医疗费应当由第三人负担，但第三人拒不支付或者无法确定第三人时，为了确保受伤害的参保人员得到及时救治，规定可以由基本医疗保险基金先行支付，基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

工伤是劳动者在劳动过程中面临的职业风险，职工因工作原因受到伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇。在工伤保险实践中，如果用人单位未为职工缴纳工伤保险费，受伤职工是否可以向工伤保险机构主张工伤赔付、享受工伤社会保险待遇？如果因第三人原因造成伤害，工伤职工可否获得民事赔偿和工伤保险的双重赔付？工伤保险机构向工伤职工支付工伤保险待遇后可否获得对第三人的追偿权？这些都是实践中争议的问题。

对于用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，按照《工伤保险条例》的规定，应当由该用人单位按照条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。但实践中，如果用人单位没有偿付能力，这会使受伤职工无法获得赔偿。用人单位为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费用，是用人单位的法定义务，同时，劳动行政部门也有义务监督用人单位是否为职工缴纳各种社会保险。如果因用人单位没有履行其法定义务，或者劳动行政部门怠于履行其行政监察职责，而由劳动者个人来承担不利利益的后果，这是不公平的。因此，不管用人单位是否为职工缴纳工伤保险费，受伤职工都有权享受工伤保险待遇。《社会保险法》明确规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依法追偿。此条文明确规定了用人单位未为职工缴纳工伤保险费用，职工未加入工伤保险，一旦发生工伤，用人单位不予赔付，则工伤职工可以获得工伤保险救济，同时社会保险机构享有对用人单位的追偿权。此规定既保证了受伤职工可以获得法律救济，又利于维持工伤保险基金的正常运行。

对于因第三人原因造成的工伤，工伤职工可否获得民事赔偿和工伤保险的双重赔付，对此问题一直是学界热议的焦点。从民法角度看此问题主要涉及侵权损害赔偿的数额问题，从社会法角度而言却事关工伤救济的模式选择问题。由于长期以来立法者对此问题一直未有明确表态，导致各地遵循各自不同的标准进行操作，由此引起实践中的混乱与矛盾。凡建立起工伤保险制度的国家，都面临着如何妥善处理侵权损害赔偿与工伤保险之间的关系这一课题。对此，“各国规定不同，深受劳灾补偿制度之结构、给付水准、工会运动、社会哲学及经济发展程度之影响。”归纳言之，主要有四种模式：（1）选择模式，即工伤事故发生以后，受害雇员只能在侵权损害赔偿与工伤保险给付之间择一行使，即要么选择侵权损害赔偿，要么选择工伤保险给付。（2）免除模式，又称替代模式，即以工伤保险取代侵权责任，指劳动者在遭受工伤事故后，只能请求工伤保险给付，而不能依侵权法的规定向加害人请求损害赔偿。换言之，即完全免除侵权行为人的责任，由工伤保险取而代之。（3）相加模式，又称兼得模式，系指允许受害雇员接受侵权行为法上的赔偿救济，同时接受工伤保险给付，即获得“双份利益”（ double re-covery） 。 （4）补充模式，系指发生工伤事故以后，劳动者可同时主张侵权行为损害赔偿和工伤保险给付，但其最终所获得的赔偿或补偿，不得超过其实际遭受之损害。

对于民事赔偿和工伤保险双重赔付如何处理的问题，《社会保险法》没有作出正面回答，但规定了因第三人原因造成的工伤先行支付和追偿权问题。因第三人原因造成的工伤，原则是应由第三人承担工伤医疗费用。但如果第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，可以由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

（六）规定了社会保险监督制度

社会保险是一项庞大的系统工程，要保证制度能够良好运行，除了在制度设计层面的精心规划和在制度实践层面的切实执行外，还需要建立完善的监督机制，从多角度、多层面对制度运行进行监督。《社会保险法》专章规定了社会保险监督，构建起了我国社会保险监督机制的基本框架。

社会保险监督包括三个层面。一是各级人民代表大会常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

二是各级人民政府社会保险行政部门的行政监督。县级以上人民政府社会保险行政部门负责对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查；负责对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况依法进行监督检查。社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查时，有权采取下列措施：第一，查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存；第二，询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料；第三，对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。

三是由专门设立的社会保险监督委员会实行社会监督。社会保险监督委员会，是指由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的，对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作进行专门监管检查的社会化监督机构。《社会保险法》规定由统筹地区人民政府成立社会保险监督委员会，社会保险监督委员会主要就社会保险经办机构执行职务的情况以及社保基金的运行情况进行监督。

除上述主要的制度创新外，《社会保险法》在社会保险经办、社会保险费的征缴、社会保险信息系统建立及信息保护等方面还有许多新的规定。