《社会保险法》之完善农民工失业保险制度

我国相关法律缺乏统一规定。1999年颁布的《失业保险条例》第二十一条明确规定了用人单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，交纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。但是上述规定仅仅只是一种失业补偿规定，并非真正意义上的失业保险制度。2010年颁布的《社会保险法》中只是规定了广覆盖、多层次的方针，并没有专门针对农民工失业保险制度作出具体规定。

制度本身存在缺陷。农民工失业保险制度与城镇职工失业保险制度相比：在缴费方式上，没有体现劳动者个人的权利与义务相对等的原则；在支付标准上，对农民工的一次性生活补助金最长支付期限是12个月，即每缴费满1年支付1个月补助，支付标准偏低；在失业保险的覆盖范围上，只能覆盖与用人单位签订一年以上劳动合同的农民工。据统计，我国在城镇就业的1.3亿农民工中，签订劳动合同的农民工只有6000万人；在再就业培训方面，缺乏对农民工进行再就业培训的明确规定。

扩大失业保险覆盖面，创新失业保险模式

扩大失业保险覆盖面纳入非正规就业农民工。1988年，第75届国际劳工组织大会提出：在劳动年龄以上，有劳动能力不能获得工作，致使无工资收入，不能保障生活的劳动者，为失业者，属于失业保险的覆盖范围。从世界各国的发展情况看，并未把农民工排斥在失业保险制度覆盖范围之外。如：美国的失业保险覆盖范围经历了一个从有限范围不断扩大到所有劳动者的过程，现已经扩展到农业工人、从事家庭服务的劳动者。日本的失业保险范围包括季节工、临时工等劳动者。我国《社会保险法》虽然制定了广覆盖、多层次的方针，但是并没有将非正规就业的农民工列入覆盖范围，并没有专门针对农民工的失业保险设计。笔者建议，我国的失业保险制度应以劳动者为参保对象，将非正规就业的农民工纳入制度的参保范围，扩大失业保险的覆盖面。

创新农民工失业保险模式。2010年颁布的《社会保险法》并没有对农民工的失业保险模式做出具体的规定，在全国的实践中主要三种模式可供参考：第一种是并轨模式即江苏模式，一律将农民工列入城镇失业保险制度中，农民工交纳同城镇职工一样的失业保险费，在其失业时与城镇职工一样享受相同的失业保险待遇。第二种是双轨制模式即福建模式，农民工个人交纳失业保险费的，失业时实行同城镇职工相同的失业保险待遇；而农民工个人不交纳失业保险费的，失业时，一次性支付失业补助金，标准为法定最低工资的60%。第三种是优惠模式即沈阳模式，对农民工实行比城镇更为优惠的政策。针对农民工的流动性较大等特点，对农民工失业保险应实行分类、分层次的制度。对在城镇签订长期劳动合同，有定居城镇意愿的农民工，实行同城镇统一的失业保险制度，但由于农民工的特殊性，应与城镇职工有所区别。而对大部分的非正规就业的农民工，外出务工只是为增加一时收入，在其失业时仍有土地作为保障，实行一次性的失业补助金。为此，笔者建议，对农民工失业保险制度实行优惠式的双轨制模式，待条件成熟后实行并轨制，即统一为城镇职工的失业保险制度。

合理设计筹资机制

失业保险基金的主要来源是政府、用人单位和农民工个人三方。首先是政府筹资。在国际上，失业保险基金政府的筹集方式有三种：一是由政府完全承担失业保险费的筹集，比如智利；二是政府只承担一定比例的筹资，比如日本政府承担比例为25%；三是政府完全不承担任何筹资，由用人单位和劳动者个人承担。鉴于农民工失业保险的特殊性，笔者认为，我国政府应承担一定比例的筹资，所筹资金设立一个专门账户列入社会统筹系统，比例为50%左右，剩余部分由用人单位和劳动者个人承担。资金来源由中央政府财政与地方政府共同筹措，其中地方政府财政承担主要部分，采取固定的财政拨款方式，不足部分由中央财政补足。

其次是用人单位筹资。用人单位按照职工上一年度的社会平均工资为缴费基数交纳保费，实行地区之间、行业之间的差别费率，并根据当年客观情况的变化进行调整。规定一个上下限比例，在此区间内进行调整，如1%～3%之间。

第三是农民工个人筹资。由于农民工的工资收入较低，而实际的最低缴费基数高于农民工收入。为此，应实行以农民工实际工资收入作为其缴费基数，而不再适用城镇失业保险中的基本工资为缴费基数的标准。在缴费的比例上，也不应一律实行同城镇职工一样的交纳比例，应分层次、分类别地设计为弹性的缴费比例。签订固定劳动合同，且工资收入接近或者高于城镇职工最低缴费标准的农民工，缴费的比例同城镇职工；而工资收入低于城镇职工最低缴费标准的农民工，缴费比例可以减半缴纳。并且农民工所交的保费全部转入其个人的账户，当农民工转换地区或者工作单位时，保费随同转移，在其失业后可以自由支取。

最后是缩短农民工缴费的最低期限。《社会保险法》规定的最低缴费期限为1年，鉴于农民工签订劳动合同的期限普遍较短(1年以上的为17.91%)⑤，按照正常的缴费期限设计对于参保的农民工不合理，可相应地缩短农民工的缴费期限，建议定为6个月为宜。笔者建议在农民工个人账户中列出明确的个人缴费记录，把连续性缴费方式，改变为累积性的缴费方式，只要农民工在个人的账户中累积缴费的期限达到法律规定的缴费年限，当其失业后，即可以申请领取失业保险金。

明确农民工的再就业机制

增加再就业培训内容。由于现行制度没有对农民工的再就业培训内容作出规定，建议应该在法律中作出明确规定对农民工进行再就业培训。主要方式包括：通过培训方式提高农民工的就业技能；通过就业市场为农民工提供就业信息；通过支付再就业奖金等激励机制，促进失业农民工尽快上岗。笔者认为，实现再就业是最好的失业保险制度，对于异地求职的农民工给付一定的就业补贴，促进劳动力跨地区流动再就业。

实行弹性的给付待遇制。农民工失业保险待遇的支付，应与其弹性的缴费比例相一致，而不再实行现有制度的支付固定数额的失业保险金方式。给付待遇的支付应与交纳保费的时间、交纳的具体金额相一致，充分调动农民工缴费的积极性，产生激励机制。支付的保险金随支付时间的延长而逐渐的减少，以促进农民工再就业。即支付的第1个月失业保险金的待遇水平最高，以后每隔一段时间而逐步的下调一定支付标准，但是最低的待遇水平不能低于《社会保险法》规定的城镇居民最低生活保障标准。此外，在农民工失业期间，还应考虑支付一定比例的医疗补助费。

减少给付期限。目前发达国家的失业保险给付期限最长为12个月，发展中国家为6个月，我国法律规定为24个月。据相关数据表明，近30%的农民工失业时间在6个月⑥，因此应把农民工享受失业保险金的期限定为6个月。但是由于农民工本身的收入低，长期对其支付失业保险金，容易引发道德风险，而缩短支付期限，有利于促进再就业。

实行失业保险省级统筹。提高统筹层次明确接续机制。失业保险制度应逐步从市级统筹向省级统筹的方式发展。失业保险的统筹层次越高，说明失业保险制度的抵御风险的能力越强，互助互济作用越大。省级统筹层次有利于流动性强的农民工群体，在迁出地与迁入地之间的失业保险关系有序接转。

追究用人单位拒缴或欠缴行为的法律责任

一方面，改变对用人单位的罚款计算方式，将应罚款的金额与用人单位不缴费、少缴费的金额相联系，以此金额为标准征收滞纳金，按日计征罚金，加大罚款的处罚力度，增加用人单位的违法成本，促使用人单位自觉履行缴费义务。另一方面，用人单位不缴费或者少缴费行为严重的，追究其刑事责任，建议在刑法中增加法律条款，加大对违法行为的惩处力度。