养老保险制度设计的中心问题是什么？

目前,很多国家仍然实行公共管理的现收现付的养老保险给付确定制。这种制度通过工资税(费)筹资,即工作的年轻人为退休的老年人支付养老金。人们对现收现付制的评价如下：不断上升的高额工资税可能导致失业；劳动力逃往生产力较低的非正规生产部门；因早退休而减少熟练劳动力的供应；公共资源分配不合理(多用于养老金,而不是教育和基础设施)；长期储蓄减少；低收入群体再分配功能差；预料之外的代际转移；公共支柱的财务负担过重,资金缺口大,积累状况难以应付人口老龄化等。上述问题将会导致政府以巨大的长期运行成本对短期支付做出承诺。为了避免这种危险,世界银行建议一些国家(包括中国)建立三支柱的养老保险结构：(1)强制税收的、公共管理的、实现再分配的基本养老保险制度；(2)强制储蓄的、个人积累的、私人管理的补充养老保险制度；(3)自愿性养老保险。
　　养老保险制度设计的中心问题,是老年保障收入再分配、储蓄及保险三项功能,以及政府在履行这些职能时的作用。政府对不同情况采取不同措施：
　　1．单一公共养老保障制度。世界上多数国家已经建立了公共养老保障制度,这种制度具有三项功能。公共养老保障制度以现收现付为基础的工资税来资助,由于公共管理也多,可以鼓励高收入的人参加储蓄；在再分配领域,通过规模经济效益和政策支持,降低行政费用,保证高收入人们的部分缴费转移给低收入群众。
　　问题可能出现在分配和工作效率方面,如高税率问题。公共养老保障制度要考虑向高收入的人提供足够的工资替代,同时要考虑向低收入的人提供收入再分配。在制度成熟和人口老龄化的形势下,不得不提高缴费率,但又不是按照实际缴费隋况确定养老金的。尤其对那些已经确定的最高限额养老金来说,非常年轻和适龄阶段人口的缴费只能得到低于市场的回报。因而,高额缴费率被人们看做是工人缴纳的赋税。由此产生下列问题：(1)逃税。逃税将影响强制性制度的实施目的,导致国家老年保障政策难以操作,因为逃税者仍有资格享受养老金,从而加重整个老年保障制度的财政困难。(2)劳动力向非正规生产部门流动,在大范围内影响经济发展。(3)不公平的代际负担。养老金与缴费额分开,该制度下的第一代人以低成本得到高的转移支付额,却给制度成熟和人口老龄化以后的几代人却带来负值的转移支付额。(4)失去资本市场发展机遇。(5)养老基金回报率低。这种情况在发展中国家更严重。
　　2．公共管理强制性个人储蓄制度。公共管理强制性个人储蓄(公积金),通常只能投资于公共债券。政府可以以较低的利率更多地借、更多地用,而且用于非生产领域。因此,养老保险基金的收益十分低,甚至是负收益。这实质上是对劳动者的隐性税收。恰恰因为是隐性的,公共管理强制性个人储蓄制度曾有滥用养老金的记录。另外,政府控制一国金融资产的主要份额,剥夺了私人部门获得这种基金的机会,会抑制经济的增长。
　　个人储蓄账户对资金积累和劳动力市场的发展都有益处,而且不受政府政治操纵和工会策略的影响。但是,这种制度不能改变那些终生收入低、年老后劳动能力下降的人的困境,也不能抵御投资收益和长寿带来的风险。
综上所述,各类养老保障模式各有不同的优点和固有的问题。基于储蓄功能和再分配功能相分离的原则,世界银行主张将两个原则建立在两种不同的强制性支柱中,一种是公共管理的、税收筹资的养老保险制度；一种是私人管理的、完全积累的养老保障制度。至于那些需要更多养老金的人,他们可以自愿储蓄和建立自我养老保障的计划作为补充。这就是多支柱养老保障模式的思路。