在机关事业养老保险制度改革之后的思考

机关事业养老和企业养老双轨制问题,是社会各界和人民群众关注的焦点,也是全面深化改革的重点。2015年1月,国务院颁布《关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》（国发【2015】2号）,解决双轨制问题,意义重大。
一是实现社保制度的完备。按照社会保险五大险种的制度设计,养老、医疗保险覆盖劳动者和城乡居民,工伤、失业、生育保险覆盖职业人群。随着社保事业近30年的改革发展,目前,企业已实现五险的制度全覆盖；对于居民,已实现养老、医疗保险的制度全覆盖；对于机关事业单位,医疗保险制度已建立,但养老还延续着老办法、老制度。只有把机关事业单位养老保险建立起来,实现了对职业人群的制度全覆盖,我们才能有底气地说,社保制度基本完备了,十八大提出的到2020年建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标才可能达到。二是促进整个社会的公平。
三中全会明确指出,要建立更加公平可持续的养老保险制度。制度公平是社会公平的基础。机关事业单位工作人员在职时不缴费,退休后领取的退休费高于企业退休人员,权利与义务不对等,成了当前老百姓反映社会不公、分配不公,饱受诟病的矛盾焦点。机关事业单位养老保险制度改革后,基本养老保险实行了企业相同的基本制度模式和政策。三是利于人才优势的转化。经济发展新常态下,创新驱动成为国家战略,创新驱动主要靠人才。
我们国家六支人才队伍中,党政人才、专业技术人才大多集中在党政机关、事业单位。由于缺乏养老保险制度的保障,机关特别是事业单位人才进得来、出不去,人才成了单位所有制,而不是社会人。近年来,部分地区开展公务员聘任制试点,事业单位实行分类改革、推行全员聘用制,瓶颈往往卡在养老保险上。只有建立养老保险制度,解除后顾之忧,机关事业单位才能真正形成能进能出、合理流动的用人机制,最大程度地激发人才活力、促进优势转化。四是体现职工的社会贡献。现行机关事业单位退休费,是按工作人员退休前的最终工资计发,虽有一定合理性,但不能全面反映工作人员整个职业生涯的贡献,也难以区分任职时间长短的贡献差别,改按缴费水平、缴费年限计发基本养老金,多缴多得、长缴多得,能够更加全面地体现本人整个职业生涯的劳动贡献,进一步增强激励效果。
目前山东、四川、吉林等省份已率先出台了本省机关事业养老保险制度改革方案实施意见,我省暂未出台实施意见。就已经出台办法来看,原开展机关事业养老保险试点与新制度的衔接成为改革的难点之一。山东省对原已经参加机关事业养老保险试点人员采用了退费办法,即办理退休时退原参保人员个人缴费部分本息,四川和吉林对新老制度并轨前已参保人员个人缴费部分未明确规定。关于机关事业单位养老保险改革试点（以下简称老机保）与新制度的衔接,有三种办法：一是退费；二是将老机保个人缴费部分本息并入个人帐户；三是将老机保个人帐户本息并入个人帐户。我们认为我省采用将老机保中个人缴费部分本息规范后记入个人帐户与新制度并轨较为适宜。一、实现新老制度的平稳过渡。任何一种制度的产生都经过一个试点到全面推开,从不成熟到成熟,从不规范到规范的过程。机关事业养老保险制度改革试点从九十年代初的机关事业单位全民合同制工人逐步扩大到差额拨款、自收自支事业单位的在职和离退休人员,从最初的个人缴费比例2%逐步提高到8%,从退休费用社会统筹逐步过渡到实行社会统筹与个人帐户相结合。截止目前,机关事业养老保险在职参保人员3420人,离退休人员2370人,基金滚存结余-3932万元,为我市经济社会的发展作出了重要贡献。
按照国发【2015】2号文件要求,全国从2014年10月起全面启动机关事业养老保险工作,2014年10月前的连续工龄视同缴费年限。若2014年10月前所有机关事业单位未参加养老保险,新制度将顺利实施。但是,对于新制度实施之前已参加老机保人员,若单纯采用退费方式一刀切,实际上是对老机保试点工作的全盘否定,不利于新老制度的平稳过渡,也有损于人社系统的部门形象。将老机保人员个人缴费部分本息计入个人帐户能实现新老制度的平稳过渡。
二、减少基金支付风险。机关事业养老保险制度改革启动迟,历史负担重。从前期采集机关事业养老保险制度改革数据来看,比较2009年至2013年数据,机关单位养老待遇替代率从93%降至73%,赡养率从70%增长为80%；全额事业单位养老待遇替代率从84%降至74%,赡养率从52%增至56%；差额事业单位养老待遇替代率从125%降至91%,赡养率从30%增至52%；自筹事业单位养老待遇替代率从131%降至68%,赡养率从12%增至39%。高替代率、低赡养率以及全员养老后无任何扩面潜力决定了机关事业养老保险存在着巨大的支付风险。若对于新老制度衔接简单采用退费方式,势必会加重机关事业养老保险基金的支付风险。以某人从1996年1月参加老机保为例,到2014年9月个人部分累计本息将达到24000元左右,原参加老机保人员最终退费金额将达到5000万元左右,即使分摊到各个年度,也会对基金支付产生极大的冲击。将参加老机保人员个人缴费部分本息计入个人帐户能有效地减少基金支付的风险。
三、平衡老机保与新制度参保人员的待遇参加老机保人员因为已履行个人缴费义务多年,将来退休时领取养老待遇适当高一些是正常的,但是如果将来养老待遇远高于新制度参保人员,势必对新制度运行造成冲击,不利于机关事业养老保险制度改革的可持续发展。仍以前面实例60周岁退休说明,将老机保个人缴费部分本息计入个人帐户,将来退休领取待遇比其它人员每月多170元左右；若将老机保个人帐户累计本息约32000元计入个人帐户,将来退休领取待遇比其它人员每月多230元左右。将参加老机保人员个人帐户中单位划转部分计入新制度个人帐户,是对新制度参保人员的极大不公平；将参加老机保人员个人缴费部分本息计入新制度个人帐户,维护了老参保人员的合法权益,平衡了老机保与新制度参保人员的待遇差。
四、最大限度地维护已参保人员的合法权益。
按照国发【2015】2号文件规定,男满60周岁办理退休,计发待遇平均余命按139个月计算；女干部满55周岁办理退休,按170个月计算。
目前中国人平均寿命超过了75周岁（人社部2014年数据）。老机保个人部分本息计入个人帐户,以男满60周岁办理退休为例,实际发放180个月（即平均余命15年）。而待遇计发中设定平均余命为139个月,分子：老机保个人部分本息不变,分母：139,即139个月内将老机保个人部分本息领取完毕,从第140个月至第180个月多领取的养老待遇由国家负担。同样,女性参保人员退休可获得远远超过男性参保人员的社保权益。将老机保个人部分本息计入个人帐户可最大限度地维护已参保人员的合法权益,让他们享受到更多、更实惠的养老保险权益。
五、减少企业转事业养老保险补差的法律风险。老机保试点运行过程中,不少政策全省未统一、规范,各地对参加企业养老保险后转入机关事业养老保险的处理办法不尽相同。我市对于参加企业养老保险后纳入事业编制的人员要求补差。补差标准：进编之前按历年宜昌市在岗职工平均工资与本人缴纳企业养老保险基数的差额,乘缴费比例28%补差,进编之后按档案工资申报缴费。
1996年1月前参加工作的,从1996年1月补差,1996年前的连续工龄视同缴费年限；1996年1月之后参加工作的,从参加工作之月起补差。按上述规定补差的,参加机关事业养老保险,退休后按规定享受机关事业养老保险待遇；未按上述规定补差的,参加城镇企业职工基本养老保险,退休后按城镇企业职工基本养老保险政策享受养老保险待遇。当时出台政策的背景是机关事业养老保险是按档案工资征收,按档案工资发放,缴费未与待遇挂钩。补差之后能较好地解决权利与义务不对等及基金支付风险的压力。
当时也考虑到补缴政策上可能存在风险。按照《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发[2001]13号）规定：职工由企业进入机关事业单位工作之月起,执行机关事业单位的退休养老制度,其原有的连续工龄与进入机关事业单位后的工作年限合并计算,退休时按机关事业单位的办法计发养老金。已建立的个人帐户继续由社会保险经办机构管理,退休时,其个人帐户储存额每月按1/120计发,并相应抵减按机关事业单位办法计发的养老金。按照这个规定,此类人员纳入事业编制管理后不用补差,与现行作法不符；另外补缴主体不明晰,容易产生劳动纠纷。
国发【2015】2号文件出台后,机关事业养老保险缴费与待遇挂钩,权利与义务对等,养老待遇计发与个人帐户挂钩,打破了老机保按档案工资征收、按档案工资发放的模式,补差政策失去了主要基石,补差政策也到了应该消亡的阶段。如果将老机保人员缴费全部并入社会统筹基金,是对参加老机保人员的极大不公平。将已参加老机保人员的个人部分本息计入个人帐户,使得将来养老待遇略高于其它人员,可最大限度地消化补差工作带来的法律风险。