减税降费倒逼养老保险加快改革步伐

继今年2月底国务院常务会议决定将失业保险费率由3%降至2%之后，日前又决定将工伤保险平均费率从1%降至0.75%，生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。显然，这两次行动是落实李克强总理在今年“两会”上所做的《政府工作报告》中指出的“降低失业保险、工伤保险等缴费率”。　　在当前经济下行压力大、企业需要减负的环境中，国务院常务会议多次研究进一步减税降费的举措，让企业轻装前进，推动社会创业创新。在五项社会保险中，连续两次对三项保险费进行下调，那么，下次能否轮到养老保险和医疗保险呢？在五险费率合计45%中(这是理论值，各地实际执行水都略低一些)，失业、工伤和生育三险分别仅为2%、1%和1%，合计仅为5%，只是一个“零头”，而养老(28%)和医疗(12%)是大头，二者合计高达40%。为什么没有动养老和医疗呢？本文这里深入分析的仅是养老保险制度收支状况及其降低费率的可能性，医疗保险将另文专述。　　三险费率下调具有可行性　　一般来说，在现收现付、运用大数法则集合当期风险和追求当期财务平衡的社会保险制度中，判断保险费率高低的一个重要标准是在既定待遇水平和既定资格条件下，该项社会保险当期的收支现状、中期的收支趋势和财政转移支付的情况，除非存在其他制度目标。例如，“故意”提高费率，以期获得一个资金池，旨在提高投资收益率，获取高额回报，以减轻下一代参保人的费率负担，获得世代公平(1997年加拿大基本养老保险制改革就是采用了这个模式)。如果该项社会保险的待遇水平符合政策法律规定，但却长期以来收大于支，年年都有较多结余，就说明该项社会保险费率存在下降空间，或说明存在其他问题，比如制度瞄准率较低等。反之，如果长期收支相抵，就说明大致是均衡的，费率下调会导致财政风险。如果逐渐出现收不抵支，缺口逐年扩大，财政介入成为常态，就说明存在其他问题，至少说明不能降低费率。　　在五项社会保险中(主要指城镇职工)，在已经宣布下调的失业、工伤和生育三项社会保险费率中，雇主缴纳4%，雇员仅为1%(失业保险)。孤立地看这三项保险费率，他们大大低于养老和医疗保险。但是，纵向看，四项保险缴费收入合计形成的基金积累规模增长速度十分惊人：2003年仅为437亿元，2013年竟达5197亿元，10年增加了11倍。三项保险基金规模增长如此之快，举世罕见。　　一方面，基金快速增长是好事，说明基金支付能力大大加强，社会保险的物质基础更加雄厚；另一方面，基金规模异常增加说明费率高企，存在下调空间，尤其在投资方式十分落后和贬值风险加大的外部条件下，应该及时采取措施。制度目标追求的应是当期平衡，略有结余。否则，不仅影响参保人当期消费能力，不利于拉动内需和转变增长方式，而且还有损社保制度公信力。　　重要的是，多年来三险基金收大于支，基金余额的形成几乎完全来自缴费，财政基本没有介入，降低费率只不过降低基金储备余额而已，不会诱发财政风险。比如，截至2014年底，失业保险基金的备付能力是7.2年，工伤保险是2.0年，生育保险是1.6年。　　下调养老保险费率将诱发财政风险　　城镇职工基本养老保险基金的备付能力虽然与工伤和生育相差无几，为1.5年，但是，形势确实天壤之别。　　一方面，从“名义”上讲，养老保险的法定费率确实很高，雇主缴纳20%，雇员8%，合计达28%，在世界各国中排列前15名左右。目前，比中国费率高的发达国家有西班牙、荷兰、意大利等，新兴市场国家有波兰、捷克等。　　但是，在现实生活中却没有收缴上来这么多的钱，因为有些省份明确降低了费率(广东和浙江等，珠三角很多城市的单位缴费只有10%-13%，而不是国家规定的20%)，相当数量的职工个人降低了实际的缴费基数。例如，年收入10万元的话，实际是按6万元做基数缴纳的，这几乎是公开的秘密。“实际费率”与“法定费率”严重偏离的现象说明，制度设计中存在严重的负激励问题。世界上几乎没有第二个国家如此鲜明地存在“两个费率”。　　这里以2013年的统计数据来考察“两个费率”之间的偏离：国有单位平均工资是52657元，城镇集体单位38905元，当年的缴费人数是2.41亿，这里假定其平均工资基数大约为40000元(国有单位已基本全部参保，考虑到相当数量的城镇集体单位和灵活就业人员参保因素)，其费基应是9.64万亿元，打折之后理论上的缴费收入应为2.6万亿元，但真实的“正常缴费收入”仅为16761亿元，大约少收入三分之一(9200多亿元)。　　“两个费率”存在如此差距，可用养老金替代率来予以佐证：2012年全国养老金月均是1742元，城镇在岗职工月均工资是3966元，替代率大约是44%。相比之下，美国养老金替代率是40%，与中国大致相当，但其缴费率只有12.4%，还不到中国的一半。需要说明的是，这是在全部正常